Posiedzenie plenarne otworzyła prof. dr Sławomira Wronkowska. Poinformowała, że w połowie października Komitet zorganizuje konferencję naukową poświęconą przemianom suwerenności w procesie integracji europejskiej. Planowana jest współpraca z Komitetem Nauk Politycznych PAN i podjęcie wspólnych przedsięwzięć naukowych. Przewodnicząca poinformowała też o rekomendacjach udzielonych przez Komitet w konkursie Prezesa Rady Ministrów na najlepsze prace doktorskie i habilitacyjne.

Referat wprowadzający do dyskusji wygłosił prof. dr hab. Marian Grzybowski. Skoncentrowano w nim uwagę na oddziaływaniu polskiego uczestnictwa w Unii Europejskiej na relacje pomiędzy dwoma ośrodkami władzy wykonawczej: prezydentem i radą ministrów.

Referent wskazał, że konstytucja nie reguluje jednoznacznie zakresu kompetencji obydwu przedstawicieli egzekutywy, co prowadziło między innymi do sporów o to, który z organów ma reprezentować Polskę na forum międzynarodowym, w tym w Unii Europejskiej. Szczegółowa analiza przepisów konstytucji prowadzi do wniosku, że organem tym powinien być rząd, zaś prezydent ma stać na straży suwerenności państwa, głównie przez podejmowanie decyzji w sprawie ratyfikacji i wypowiadania umów międzynarodowych. Pełny tekst referatu będzie zamieszczony w sierpniowym numerze „Państwa i Prawa”.

Otwierając dyskusję S. Wronkowska wskazała na to, że długofalowy plan prac Komitetu zakłada zbadanie przemian każdej z trzech władz. W ramach tego zadania mieści się dzisiejszy referat śledzący zmiany w ramach władzy wykonawczej. Należy wskazać, że dla zbadania problemu niewystarczająca jest analiza przepisów, należy także analizować praktykę konstytucyjną. Zmiany, jakie się tu dokonały po akcesji,
skłaniają bowiem do reinterpretacji konstytucji.

St. Biernat zwrócił uwagę na niekonsekwencje zawarte w konstytucji: z jednej strony niezwykle silna pozycja prezydenta (wzmocniona legitymacją wyborów powszechnych), z drugiej zaś – niewielkie kompetencje. Z jurydycznego punktu widzenia możliwe rozwiązania to zmiana konstytucji, rezygnacja z wyborów powszechnych, albo rozszerzenie kompetencji prezydenta, lecz żadne z nich nie jest politycznie realne. Rolę prezydenta w relacjach Polski z Unią należy osobno rozpatrywać przy powstawaniu i zmianach podstaw prawnych tych relacji, osobno – w ramach istnienia i funkcjonowania Unii. Co do roli prezydenta podczas negocjacji i ratyfikacji Traktatu Akcesyjnego należy stwierdzić, że traktat był w dużej mierze umową adhezyjną, negocjacje dotyczyły kwestii szczegółowych (np. okresów przejściowych). Najważniejszy w owym momencie był wybór polityczny, wręcz cywilizacyjny – wybór przyszłości dla Polski. (Dyskutant zaznaczył, że w jego ocenie akcesja była korzystna dla Polski). W sprawie ratyfikacji umów międzynarodowych rola prezydenta jest podobna, niezależnie od trybu ratyfikacji (pewne odmienności istnieją być może przy referendum). Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie umowy, jednakże powstaje problem praktyczny z kontrolą prewencyjną umowy. TK nie zbada bowiem zgodności całego traktatu z całą konstytucją – trzeba wskazać przedmiot kontroli. Referent opowiedział się za ograniczeniem się tylko do kontroli prewencyjnej. Jeśli natomiast chodzi o rolę prezydenta w Unii Europejskiej, to zdaniem dyskutanta Polskę powinien reprezentować w Radzie Europy ten organ, który jest kompetentny w świetle prawa wewnętrznego – a więc premier. Rada Europy zajmuje się co prawda strategią, ale podejmuje sprawy dotyczące codziennego funkcjonowania Unii (np. kwoty połowów dorsza) – jest to zatem dziedzina, w której premier, a nie prezydent, jest kompetentny.

A. Całus stwierdził, że na dzisiejszym etapie rozwoju Unii można w jej strukturach uczestniczyć na różne sposoby. Inne państwa uznają zwykle swoich premierów za właściwych do prac w ramach organizacji europejskich. Ważne także, aby śledzić aktualne prace w Unii, a ta obserwacja prowadzi do wniosku, że są to prace charakterystyczne dla rządu. Należy jednak uwzględnić udział prezydenta, gdy jest on uzasadniony.

J. Błeszyński stwierdził, że referat w sposób kompletny, precyzyjny i subtelny ukazał problemy bardzo trudne. Podstawowy wątek referatu, to znalezienie klucza do relacji prezydenta i rady ministrów. W tej sprawie argumenty odwołujące się do praktyki konstytucyjnej nie mogą być jurydycznie przekonywujące, gdyż ta rozwija się na bazie faktów dokonanych. Wyjściowe, konstytucyjne określenia roli prezydenta są bardzo ogólne i bez konkretyzacji, niemal puste. Trzeba te przepisy czytać przez pryzmat kompetencji wskazanych i w konstytucji, i w ustawach. I to jest sposób rozwiązania problemu. Dziś bowiem mamy zderzenie obszaru precyzyjnie uregulowanych kompetencji ustawowych z obszarem ujętym opisowo, wręcz w sposób literacki. A zatem ów spór kompetencyjny może rozstrzygnąć nauka, bo w jej łonie zgoda co do tego, które rozwiązania są trafne, jest możliwa.

A. Zieliński stwierdził, że w konstytucji jest wiele niejasności. Zadał pytanie, jaki może być społeczny skutek prowadzonej obecnie debaty. Czy dobrze jest, że środowisko prawnicze zabiera głos dopiero w obliczu kryzysu, a nie wcześniej, gdy decydowano o kształcie konstytucji? Można sobie wyobrazić dopracowanie konstytucji, ale – zdaniem dyskutanta – dla obywateli korzystne jest, że naczelne organy państwa prowadzą otwartą polemikę w kwestiach polityki międzynarodowej. Być może środowisko prawnicze winno zasugerować, aby politycy przestali planować zmianę konstytucji, lecz porozumiewali się podporządkowując się interesowi państwa.

J. Boć podzielił ten ostatni pogląd. Prakseologicznie i naukowo ważniejsze jest śledzenie przemian władzy w sferze wewnętrznej. Są, co bardzo ważne, projekty zmian co do władzy rządowej. Należy także zwrócić uwagę na władzę wykonawczą samorządu terytorialnego i równowagę pomiędzy samorządem terytorialnym a władzą rządową. Obywatele mają coraz więcej uprawnień, ale coraz gorszą sytuację prawną z powodu rosnącej roli władzy wykonawczej.

P. Sarnecki nie podzielił poglądu o potrzebie stworzenia w UE forum dla głów państw, zbyt wielkie są bowiem dysproporcje pomiędzy rolą i kompetencjami np. prezydenta Francji i królowej brytyjskiej. Rozpatrując problem relacji prezydenta i rady ministrów należy wspomnieć o instytucji kontrasygnaty. Dziś przysługuje ona wyłącznie prezesowi rady ministrów, w Małej Konstytucji również ministrom. Kontrasygnata wykształciła się nie tylko jako instytucja przyjęcia aktu prezydenta do realizacji, ale i odpowiedzialności za wydanie aktu wnioskowanego. Bywało w innych krajach, że odmowa kontrasygnaty powodowała dymisję rządu, a prezydent nie mógł już powołać nowego. Czy dzisiejsze spory o nominacje ambasadorów można ujmować w tym kontekście? W kwestii zmiany konstytucji należy przypomnieć, że przyjęto unormowania dotyczące współpracy organów państwa w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Fakt ten świadczy o tym, że obecne mechanizmy kompetencyjne nie działają prawidłowo. Wątpliwe jest także, iżby wydano planowaną ustawę kompetencyjną, tak więc zmiana konstytucji jest konieczna.

I. Lipowicz stwierdziła, że w Polsce rola premiera rośnie. Premier wymienia ministrów coraz swobodniej, równie swobodnie dobiera i wymienia współpracowników. Tymczasem konieczna jest reforma centrum. Resorty mają przestarzałą strukturę, żaden rząd nie jest dość silny i zdeterminowany, żeby zreformować sam siebie. Stąd – jako temat zastępczy – pojawia się reforma samorządów. Należy też podkreślić problem braku nominacji sędziów przez prezydenta: gdzie znajduje się granica bezczynności władzy? Taka praktyka jest demoralizująca, wpływa także na praworządność innych organów władzy. Co do udziału w Radzie Europy: ważne jest i strzeżenie suwerenności, i adekwatna reprezentacja kraju; w dyskusjach o kwotach połowu dorsza prezydent nie będzie organem właściwym.

S. Wronkowska wskazała, że problem nominacji sędziowskich będzie omawiany podczas debaty nad władzą sądowniczą. Zwróciła też uwagę, że konstytucyjne unormowania skłaniają do konfliktów. Ustawa zasadnicza wyznaczyła prezydentowi liczne, a przy tym niedookreślone zadania, lecz wyposażyła go w niewielkie instrumentarium do ich realizacji. Natomiast rada ministrów korzysta z konstytucyjnego domniemania kompetencji. Stąd skazani jesteśmy na liczenie na zdolność do negocjacji i kompromisu osób sprawujących władzę.

W odpowiedzi na głosy wypowiedziane w dyskusji M. Grzybowski przyznał rację I. Lipowicz, że państwo powinno być merytorycznie reprezentowane. Problem w tym, że dano prezydentowi bardzo wyeksponowaną rolę i trudno wywieść, że w kontaktach z Unią prezydent winien działać jedynie ad casum. Rozwiązaniem jest jedynie polityków umiejętność kompromisu, gdyż wedle prawa każda ze stron sporu może bronić swojego stanowiska. Co do problemu kontrasygnaty, miała ona zachęcać prezydenta do aktywności, ale dziś prezydent być może postrzegałby ją jako uszczuplenie swojej autonomii. W sprawie wspólnego europejskiego forum głów państw należy wskazać, że oprócz ról przypisanych głowom państwa istnieją także aspiracje głów państw. W Europie jest deficyt środków realizacji ich ról, więc być może należy takie forum stworzyć. Innym rozwiązaniem byłoby organizowanie posiedzeń Rady Europy o różnym charakterze, w tym takich, w których powinny uczestniczyć głowy państw. Zdaniem referenta prezydent praeter legem uczynił z ze swojej kompetencji czynnik hamujący nominacje, zamiast mechanizmu współdecydowania. Jest faktem, że prezydent nie korzysta ze swoich kompetencji, a ustrojodawca takiej sytuacji nie przewidział. Mamy tu do czynienia z luką prawną, nie wiadomo bowiem, jaki jest status niepowołanego asesora czy ambasadora. A. Zieliński dodał, iż jego zdaniem nie ma prawnej możliwości niepowołania sędziego, jest to jedna z gwarancji niezawisłości. J. Boć zaś przypomniał, że w sprawie braku nominacji sędziowskich wypowie się niebawem Trybunał Konstytucyjny.



Dr Paweł Kamela