Posiedzenie Prezydium oraz posiedzenie plenarne Komitetu Nauk Prawnych PAN

Warszawa, dnia 21 lutego 2008 r.




Posiedzenie plenarne Komitetu poprzedziło spotkanie jego Prezydium, które powołało sąd konkursowy do konkursu „Państwa i Prawa” na najlepsze prace habilitacyjne i doktorskie w składzie zaproponowanym przez L. Kubickiego.

Po przeprowadzeniu debaty Prezydium przyjęło też program prac KNP PAN. Najbliższe posiedzenia będą poświęcone przemianom poszczególnych władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ponadto Komitet podejmie zagadnienie przygotowania do zawodów prawniczych i społecznej roli prawnika. Celowe jest wypracowanie oficjalnego stanowiska Komitetu w każdej z tych kwestii.

Na prośbę Komitetu Etyki w Nauce odbędzie się spotkanie członków Prezydium z tym Komitetem.

Posiedzenie plenarne otworzyła prof. dr hab. Sławomira Wronkowska, przedstawiając program prac Komitetu przyjęty przez Prezydium.

Na wniosek St. Waltosia Komitet powołał L. Kubickiego na stanowisko redaktora naczelnego „Państwa i Prawa”. Następnie Komitet przyjął proponowane przez L. Kubickiego zmiany w składzie redakcji tego czasopisma.

Referat „Sposoby przekształcania prawa polskiego pod wpływem prawa europejskiego” wygłosił dr hab. S. Dudzik. (Pełny tekst referatu będzie opublikowany w „Państwie i Prawie” nr 5 z 2008 r.). Referent skoncentrował się na wpływie na sektor usług (jest to gospodarczo najważniejszy, najbardziej innowacyjny sektor). Szczególną uwagę poświęcono kwestiom związanym z implementacją Dyrektywy Usługowej z 2006 roku (2006/123/EC). Zdaniem referenta najmniejszy będzie wpływ tej Dyrektywy na sektor koncesjonowany. System zezwoleń w Polsce budzi wątpliwości co do zgodności z Dyrektywą Usługową. Dyrektywa wprowadza wiele przepisów dotyczących procedur administracyjnych, np. punkty kontaktowe w organach administracji, gdzie możliwe byłoby uzyskanie informacji i załatwienie sprawy w jednym miejscu. Procedury mają być łatwe i możliwe do wypełnienia na odległość, zagraniczne dokumenty winny być uznawane, procedury udzielania zezwoleń zharmonizowane (tu winna obowiązywać przejrzystość, opłaty nie mogą przewyższać kosztów udzielenia zezwolenia), wprowadza się obowiązek współpracy międzynarodowej w zakresie informacji czy przeprowadzania kontroli na wniosek. W Polsce konieczna będzie informatyzacja administracji oraz jej współpraca z administracjami innych państw. Tworzy się nowa, europejska przestrzeń administracyjna. Kontrole będą nie prewencyjne, lecz ex post. Dojdzie do dekompozycji jednolitej procedury administracyjnej w Polsce.

W podsumowaniu referent stwierdził, że prawo państw europejskich jest kształtowane przez prawodawcę wspólnotowego. Zmniejsza się rola parlamentów krajowych. Należy włączyć parlamenty krajowe w europejski proces prawodawczy (poprzez rząd lub bezpośrednio) – takie rozwiązania zawiera Traktat Lizboński.

Otwierając dyskusję nad referatem, S. Wronkowska przypomniała, że około ¾ działalności prawodawczej zostało zawłaszczone przez prawo wspólnotowe. To uzasadnia pytanie o pozycję prawodawcy krajowego.

A. Całus stwierdził, że wybór usług jako kanwy dla referowanego problemu jest bardzo dobry. Polska wprowadza wiele dyrektyw europejskich z opóźnieniem i nieprawidłowo, co tworzy poważne problemy. Słuszna jest zasada wzajemnego uznawania ustaw i zachowania specyfiki porządków krajowych wraz z założeniem ich stopniowego ujednolicania. W nauce niemieckiej postawiono nawet pytanie, czy ta zasada nie zastąpi prawa prywatnego międzynarodowego, kolizyjnego.

P. Sarnecki wskazał, że referat wiąże się z głównym przedmiotem badań Komitetu w dwóch aspektach. Po pierwsze, deficytu demokracji, zakwestionowania monopolistycznej pozycji krajowego parlamentu (skoro jego rola ma sprowadzać się głównie do implementacji). Remedium na to zjawisko mają być Komisje Europejskie przewidziane w reformującym Unię traktacie. Po drugie, przekształcenia rozumienia funkcji ustawodawczej, zwłaszcza ustawodawcy krajowego. Ustawodawstwo pojmowane było dotąd jako prawo do wydawania aktów normatywnych abstrakcyjnych i generalnych. Traktat o Wspólnocie Europejskiej ujmuje wydawanie aktów normatywnych jako aktywność wśród wielu innych polityk. Zdarzają się ustawy konkretno-indywidualne. Stąd rodzi się pytanie, czy działalności prawodawczej nie należy podzielić na dwie grupy. Pierwsza obejmowałaby wymiar sprawiedliwości, kwestie bezpieczeństwa; tu byłoby miejsce na „klasyczne”, abstrakcyjne i generalne ustawy i działalność Komisji Europejskich. Druga – to prawodawstwo jako realizacja polityk europejskich. Tu można by powrócić do jakiegoś rodzaju aktów samoistnych Rady Ministrów. Obecna konstytucja i Trybunał Konstytucyjny takie rozwiązanie odrzucają, ale nasuwa się pytanie, czy ich stanowisko jest do utrzymania. Wydaje się, że możliwy jest powrót do wydawanych przez rząd aktów samoistnych, ale z większą kontrolą parlamentu (może ona polegać np. na obowiązku przedstawiania parlamentowi projektów). W Wielkiej Brytanii dużo jest prawodawstwa delegowanego (Orders of Council) z wieloma procedurami kontrolnymi.

A. Zieliński wskazał na zmianę roli parlamentów krajowych pod wpływem globalizacji, praktyki handlowej wielkich korporacji. Prawo Europejskie jest na bardzo niskim poziomie techniczno-legislacyjnym, co gorsza jesteśmy nadal bardziej konsumentami niż producentami tego prawa (aktywność polskich parlamentarzystów w parlamencie europejskim jest niewielka i nie są oni przygotowani do pełnionej przez siebie roli). Trzeba zatem przeanalizować polską rolę w tworzeniu prawa europejskiego. Jest sprawą znaną, że Unia ustala zasady gry gospodarczej. W Polsce zasady te są nie do końca znane, a praktyka bywa jeszcze gorsza (przykładem może być ustawa o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych), musimy więc nauczyć się korzystania z owych zasad w praktyce.

L. Leszczyński zauważył, że rola prawa europejskiego rośnie, jednak zjawisko to nie musi występować w przypadku dyrektyw, bo te wymagają implementacji. Dyrektywa Usługowa ma charakter kierunkowy, trudno ją implementować, bo jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki. Nie wiadomo, czy implementacja będzie dokonana za pomocą kilku ustaw, czy trzeba będzie zastosować jakąś nową technikę implementacji. Należy ustalić, czy z tym zadaniem poradzono sobie w innych krajach.

M. Wyrzykowski zadał pytanie, czy referent widzi możliwość zastosowania art. 32 konstytucji do działalności podmiotów gospodarczych. Dyrektywa Usługowa jest wynikiem doświadczeń wielu lat, ma być korzystna dla procesów gospodarczych i konsumentów, ma wywrzeć poważny wpływ na ustawodawstwa krajowe. Rodzi się zatem pytanie, jaki mechanizm jej implementacji będzie skuteczny. Dyskutant wskazał, że podczas prac nad projektem ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych ostrzegano parlamentarzystów przed kolizją tej ustawy z prawem europejskim. Być może należałoby wprowadzić odpowiedzialność parlamentarzystów za świadome naruszanie prawa europejskiego i międzynarodowego.

M. Zieliński stwierdził, że są dwie formy harmonizowania prawa europejskiego z polskim porządkiem prawnym. Dostosowanie naszych aktów normatywnych do prawa europejskiego lub nasz współudział w tworzeniu prawa europejskiego.

J. Borkowski wskazał, że od lat 60-tych problemy z harmonizacją prawa krajowego z prawem Unii nie zmieniły się, co widać na przykładzie wyroków ETS. Prawo wspólnotowe regulujące drobiazgowo np. limity produkcji mleka, czy sferę telekomunikacji przypomina raczej instrukcje technologiczne niż prawo. Jak zatem implementować tego rodzaju akty? Jest dyskusyjne, czy receptą byłyby samoistne akty normatywne. Trzeba też uwzględnić, że na współczesny porządek prawny istotny wpływ ma prawo wewnątrzkorporacyjne.

I. Lipowicz opisała niemiecką praktykę w zakresie wprowadzania Dyrektywy Usługowej. Stwierdziła, że problemy związane z implementacją tej dyrektywy to zaledwie wierzchołek góry lodowej. Wielkie trudności powstają w związku z istnieniem soft law, dramatycznym zepchnięciem nauki prawa na margines, triumfem manageryzmu. Trudno zaakceptować propozycję wprowadzenia aktów samoistnych rządu. Niegdyś w PRL interna stanowiły około 80% prawodawstwa. Dziś parlament i tak jest już zepchnięty do defensywy.

J. Błeszyński stwierdził, że przynależność do Unii przyniosła Polsce wiele korzyści. Jednak sposoby przekształcania polskiego prawa wymagają zmiany. Prawo europejskie ma inne funkcje niż prawo wewnętrzne, musi być inaczej odczytywane. Ma ono inną, syntetyzującą, harmonizującą funkcję; ponadto jest wycinkowe, nie tworzy systemu. Natomiast prawo po implementacji ma tworzyć system. A w Polsce nie ma dobrego modelu tworzenia prawa. Wiele aktów prawnych miesza prawo z komentarzem, instrukcją. Parlamentarzystom często brak kompetencji do tworzenia prawa. Nie ma mechanizmu selekcji ani odpowiedzialności za jakość prawa. Stąd należy się spodziewać ogromnych trudności przy implementowaniu Dyrektywy Usługowej.

Zdaniem St. Biernata referat dobrze ilustruje tezę o deprecjacji legislatywy krajowej. Warto byłoby prześledzić, na czym mogłaby polegać rola Polski w UE. Można bronić następującej koncepcji. W pierwszym etapie prawnicy, socjologowie, politolodzy stworzyliby kanały informacyjne dla rządu. W drugim – zadbanoby o oddziaływanie polskich instytucji na treść prawa europejskiego, opiniowano projekty. Powstaje tu jednak wiele problemów technicznych: czas na podejmowanie działań jest bardzo krótki, należy stworzyć komisje i w Sejmie, i w Senacie, zadbać o dostarczanie ekspertyz, uzgadniać stanowisko parlamentu i rządu. Dyskutant zaznaczył, że nie jest zwolennikiem większej roli parlamentów krajowych. Dobrym kanałem oddziaływania na prawo europejskie jest Parlament Europejski (choć powstaje tu problem reprezentatywności naszych posłów będący skutkiem niewielkiej frekwencji w wyborach). Trudno poprawić jakość prawa europejskiego, w jego tworzeniu uczestniczy bowiem zbyt wiele organów, znaczny jest też wpływ rozmaitych lobby. Co natomiast dotyczy prawa krajowego pożyteczne byłoby „złagodzenie” form i sposobów jego tworzenia (por. koncepcja prof. P. Sarneckiego).

P. Winczorek zwrócił uwagę, że w dyskusji jest mowa wprawdzie o ustawodawcy, ale tylko z punktu widzenia jego funkcji prawotwórczej. Tu rzeczywiście obserwuje się zmniejszenie jego roli. Ale jest też funkcja kreacyjna i kontrolna, może w nich będzie się on bardziej realizował. Należy wskazać także na problem „polityki telewizyjnej” – nie ma bowiem rzetelnego tworzenia prawa, tylko walka o władzę.

L. Kubicki wskazał, że bardzo szczegółowe i zawierające rozwiązania techniczne dyrektywy wymagają częstych zmian w prawodawstwie krajowym. Dlatego należy przemyśleć nowe rozwiązania w zakresie źródeł prawa; jakiś nowy rodzaj aktów służących ich implementacji.

Odpowiadając na pytania, referent stwierdził, że termin na implementację Dyrektywy Usługowej jeszcze nie minął, ale jest już mało czasu. Jesteśmy na wczesnym etapie: wykonano prace inwentaryzacyjne (których aktów normatywnych dyrektywa dotyczy), powstaje aktualnie koncepcja rządowa, jak dokonać implementacji. Zdaniem referenta, nie można tego uczynić jedną ustawą. Dyrektywa jest kompleksowa i taka musi być implementacja, zmianie muszą ulec m.in. Prawo energetyczne, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej i wiele innych ustaw.

Jego zdaniem art. 32 konstytucji ma zastosowanie do działalności gospodarczej. Idea równości odnosi się nie tylko usługodawców, ale i konsumentów.


Dr Paweł Kamela