Kategoria: Sprawozdania z kadencji 2011-2015
Odsłon: 1323

Posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN i ogólnopolska konferencja naukowa 

„Dwa lata obowiązywania nowelizacji prawa o szkolnictwie wyższym”

 (Warszawa 14 XI 2013 r.)

 

Zebranych gości, reprezentujących krajowe ośrodki naukowe, centralne organy administracji publicznej, komitety naukowe PAN oraz organizacje pozarządowe, powitał Przewodniczący Komitetu Nauk Prawnych PAN. Zakończenie procesu legislacyjnego i publikacja aktu normatywnego nie zamyka bynajmniej dyskusji nad regulowanym zagadnieniem. Ważnym bowiem elementem kultury demokratycznego państwa prawnego jest analiza post-legislacyjna. Ocenia przepisów wykonawczych do ustawy, monitoring realizacji jej przepisów pozwalają nie tylko sprawnie dostosować obowiązujące przepisy do dynamicznie zmieniającej się rzeczywistości, naprawić błędy jakie popełniono w toku procesu legislacyjnego, ale także wzmacniają społeczną legitymację prawodawcy (prof. M. Wyrzykowski).

Konferencję otworzyły prof. M. Marody, Wiceprezes PAN oraz prof. B. Kudrycka, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Wychodząc od koncepcji ujmujących prawo jako narzędzie kontroli społecznej oraz koordynacji jednostkowych działań, prof. M. Marody zwróciła uwagę, że współcześnie na pierwszy plan wysuwa się trzecia jego funkcja, a mianowicie: funkcja systemowa. Prawo stało się bowiem narzędziem realizacji celów systemowych, istotnych z punktu widzenia całego społeczeństwa (np. narzędziem budowy społeczeństwa opartego na wiedzy). Z tej też przyczyny, kluczowym elementem post-legislacyjnej oceny musi stać się odpowiedź na pytanie o wartości realizowane przez oceniany akt normatywny oraz jego społeczną funkcjonalność i efektywność.

Wprowadzona w 2011 r. reforma nauki i szkolnictwa wyższego niewątpliwie może być postrzegana jako systemowa i strukturalna. Realizując m.in. Strategię UE „Europa 2020”, choć mniej rewolucyjna niż w innych państwach członkowskich UE, reforma ta służy osiągnięciu systemowych celów, a w szczególności podniesieniu jakości publikowanych prac, umiędzynarodowieniu nauki oraz jej urynkowieniu i wzmocnieniu współpracy z przemysłem. Paramteryzacja czasopism naukowych i oceny dorobku naukowego, rozbudowane algorytmy finansowania przy dotacji statutowej i podstawowej, niezależny system finansowania badań naukowych, monitorowanie losów absolwentów to tylko wybrane przykłady regulacji umożliwiających stworzenie transparentnych zasad funkcjonowania sektora badań naukowych, które zarazem przyczyniają się do powstania przyjaznego otoczenia dla zwiększenia efektywności inwestycji w wiedzę i innowacje.

Wprowadzone i uzależnione od obiektywnych wskaźników kryteria oceny oraz reformy strukturalne, nie stanowią przy tym nadmiernego ograniczenia autonomii uczelni wyższych, o ile autonomii nie utożsamia się z dowolnością. Analizując dotychczasową praktykę dostrzeżono bowiem, że w warunkach bardzo silnej konkurencji efektem nieograniczonej autonomii i braku przejrzystych kryteriów oceny działalności szkół wyższych, szczególnie w zakresie informacyjnym i finansowym, była „pokusa nadużycia” (prof. B. Kudrycka).

Przedłożona Komitetowi Stałemu Rady Ministrów najnowsza propozycja nowelizacji przepisów o szkolnictwie wyższym kontynuuje kierunek wyznaczony w 2011 r. i ma na celu usunięcie nieścisłości powstałych w procesie stosowania prawa (prof. B. Kudrycka).

W pierwszym panelu, prowadzonym przez prof. E. Łętowską, zidentyfikowano czynniki wpływające na autonomię kadrową, programową, organizacyjną oraz finansową uczelni wyższych (prof. K. Chałasińska-Macukow) oraz wskazano na potrzebę integracyjnego podejścia do problematyki autonomii uczelni wyższych (prof. G. Węgrzyn).

Przejawem autonomii kadrowej jest przede wszystkim stopień związania uczelni w: a) doborze kryteriów zatrudnienia; b) tworzeniu miejsc pracy oraz c) organizacji i rozstrzyganiu konkursów. O autonomii programowej świadczy z kolei możliwość określania przez uczelnie liczby przyjmowanych studentów, rozstrzyganie o drugim kierunku studiów i zakres swobody programowej w związku z realizacją Krajowych Ram Kwalifikacji (prof. K. Chałasińska-Macukow). Zmiany z 2011 r. zagwarantowały uczelniom realną autonomię programową (prof. B. Kudrycka).

O autonomii finansowej świadczy przede wszystkim stopień samodzielności uczelni wyższych w rozstrzyganiu o przychodach oraz możliwość rozporządzania przedmiotem własności. Obowiązujące regulacje ocenia się jako restrykcyjne, gdyż uczelnie nie tylko ograniczone są w prawie własności nieruchomości, ale i w dysponowaniu przychodami. Za nadmierną i nieproporcjonalną uważa się też propozycję dalszej kontroli przychodów przez wprowadzenie nakazu lokowania ich w jednym wyznaczonym banku (prof. K. Chałasińska-Macukow, prof. G. Węgrzyn).

Ocenę zachowania autonomii organizacyjnej determinują w szczególności: a) sposób wyboru i odwoływania rektora lub dziekanów; b) regulacja kryteriów wyboru i odwołania (ustawowa, ministerialna, uczelniana); c) kadencyjność stanowisk; d) samodzielność uczelni w kształtowaniu stryktury organizacyjnej (prof. K. Chałasińska-Macukow). O ile obowiązujące przepisy o szkolnictwie wyższym zapewniają autonomię w wymiarze organizacyjnym, o tyle inne regulacje autonomię tę ograniczają. Przykładem są przepisy określające zasady finansowania nauki, w świetle których podstawową strukturą finansowania jest jednostka podstawowa uczelni, do których nie zalicza się jednostek badawczych lub międzywydziałowych (prof. K. Chałasińska-Macukow, prof. G. Węgrzyn).

Innym przykładem pośredniej ingerencji w autonomię uczelni, wpływającym zarazem na efektywność prowadzonych badań, jest nakaz odpowiedniego stosowania przepisów o zamówieniach publicznych przy realizacji badań naukowych. Odesłanie to jest nieadekwatne, gdyż zamówienia publiczne opierają się na założeniu przewidywalności i pewności odnośnie do wszystkich elementów niezbędnych do realizacji zamówienia. Badania naukowe tymczasem z definicji polegają na weryfikowaniu hipotez i odkrywaniu nowości, wymagając tym samym zaangażowania środków, których nie sposób enumeratywnie wymienić przez rozpoczęciem badań oraz zasobów, które są zmienne w miarę postępu prac badawczych. Mając na uwadze zasadność i celowość zmiany obowiązujących regulacji, na obecnym etapie należałoby przynajmniej: a) zwiększyć limit zamówienia publicznego; b) wprowadzić szczególne okoliczności na wypadek przekroczenia wyznaczonych limitów przez duże i aktywne jednostki badawcze; d) umożliwić dzielenie zamówień publicznych, tak aby odpowiadały one kolejnym etapom projektu badawczego (prof. G. Węgrzyn).

W dyskusji zwrócono uwagę, że autonomia uczelni nie jest tylko wspólną nazwą zbioru najważniejszych zasad wyrażonych w ustawie, ale mechanizmem oraz relacją między uczelnią a organami władzy publicznej i innymi podmiotami. Wymaga zatem zarówno analizy normatywnej, funkcjonalnej i instytucjonalnej, w szczególności zaś uwzględnienia praktyki stosowania przepisów (prof. E. Łętowska). O autonomii dyskutowano zatem w kontekście: a) parametryzacji i związanej z nią biurokratyzacji nauki; b) relacji między przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym a przepisami o prowadzeniu badan naukowych i zamówieniach publicznych; c) edukacji i podnoszeniu kwalifikacji pracowników administracji, w szczególności w zakresie funkcjonalnego rozumienia przepisów prawnych (prof. E. Łętowska, prof. J. Madey, prof. Sanetra).

Drugi panel, prowadzony przez prof. M. Płatek, poświęcony został problematyce odpowiedniego stosowania zasad ogólnego prawa pracy do oceny pracowników naukowych (prof. L. Florek) oraz mechanizmowi awansu zawodowego (prof. B. Dolnicki). Ponadto zwrócono uwagę na główne kierunki zmian przeprowadzonych w 2011 r. oraz dane statystyczne związane z reformą (dyr. A. Kurkiewicz).

Odnosząc się statusu pracownika naukowego zauważono, że na uczelniach dominuje zatrudnienie na podstawie umów o pracę i jedynie profesorowie tytularni zachowali status pracowników mianowanych. Niemniej jednak obowiązujące przepisy nie zostały uzgodnione z ogólnymi zasadami i podstawowymi regulacjami prawa pracy. W szczególności wątpliwości budzi: a) brak trybu zakwestionowania przez pracownika naukowego wystawionej mu negatywnej oceny; b) możliwość zwolnienia pracownika naukowego z powołaniem się na inne niż wskazane w ustawie ważne przyczyny; c) brak koordynacji przepisów o szkolnictwie wyższym z przepisami o zwolnieniach grupowych, a w szczególności wyłączenie profesorów tytularnych spod ochrony przewidzianej w ostatniej z ustaw; d) dyskusyjne świetle równościowych dyrektyw UE oznaczenie granicy wieku dla pracowników naukowych (prof. L. Florek).

Ponadto za wymagające ponownej refleksji należy uznać, ograniczenie dodatkowego zatrudnienia. Niewątpliwie poprzednio obowiązujące przepisy prowadziły do patologii i wielości zatrudnienia. Niektóre uczelnie opierały się tylko na zatrudnieniu tego rodzaju. Wprowadzenie konieczności uzyskania przez pracownika naukowego zgody rektora na dodatkowe zatrudnienie nie stanowi jednak skutecznego i racjonalnego sposobu rozwiązania problemu. Obowiązująca regulacja pozostaje w sprzeczności z kierunkiem ewolucji prawa pracy, z którego wykreślono wymóg uzyskania zgody pracodawcy, pozostawiając kwestię dodatkowego zatrudnienia do umownej regulacji. Należy ponadto zauważyć, że współcześnie możliwe jest też rozwiązanie, które polega na sumowaniu czasu pracy każdego pracownika bez względu na ilość zatrudnień. Pozwalałoby ono chronić nie tylko interesy uczelni wyższej, zrealizować zakaz pracy w wielu miejscach, ale także chronić zdrowie pracowników oraz czas pracy przeznaczony na prowadzenie badań naukowych (prof. L. Florek).

Wątpliwości budzą również przepisy odnoszące się do mechanizmu awansu zawodowego. W szczególności za dyskusyjne uznano: a) przepisy przejściowe o dalszym prowadzeniu przewodów doktorskich i habilitacyjnych niezakończonych do dnia wejścia w życie nowej ustawy; b) przepis umożliwiający w szczególnych przypadkach, uzasadnionych najwyższą jakością osiągnięć naukowych, nadanie stopnia doktora osobie, która posiada co najmniej tytuł zawodowy licencjata, inżyniera lub równorzędny i uzyskała "Diamentowy Grant"; c) brak obowiązku informowania w autoreferacie o uprzednich, negatywnie zakończonych postępowaniach habilitacyjnych; d) ograniczenie postępowania przed komisją habilitacyjną do formalnej oceny dorobku z wyłączeniem możliwości rozmowy kwalifikacyjnej jako zasady; e) przepis umożliwiający w szczególnych wypadkach, uzasadnionych wątpliwościami komisji habilitacyjnej, przeprowadzenie rozmowy z wnioskodawcą o jego planach naukowych. Niejasna jest ponadto obecność recenzentów i promotora przy głosowaniu w sprawie nadania stopnia doktora przy jednoczesnym wyłączeniu członków komisji habilitacyjnej z głosowania w postępowaniu habilitacyjnym (prof. B. Dolnicki).

Dostrzegając obecną w praktyce organów władzy publicznej oraz rad wydziałów praktykę literalnego odczytywania przepisów o nadawaniu stopni i tytułu, w związku ich niejednoznacznością, w dyskusji podkreślano konieczność posługiwania się funkcjonalnymi dyrektywami wykładni oraz odwoływania się do wymogu zapewnienia efektywności regulacji, akcentując doniosłą rolę uzasadnienia podejmowanych decyzji (prof. E. Łętowska, prof. M. Płatek, prof. S. Waltoś, prof. P. Winczorek).

W trzecim panelu, prowadzonym przez prof. S. Waltosia, omówiono podstawowe zadania, kompetencje oraz sposób ich realizacji przez: a) Radę Główną Nauki i Szkolnictwa Wyższego (prof. J. Madey); b) Polską Komisję Akredytacyjną (prof. D. Strahl, dr A. Kiebala) oraz c) Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów (prof. R. Hauser).

Rada Główna, pełni funkcje opiniodawczą we wszystkich sprawach dotyczących szkolnictwa wyższego, nauki, kultury i oświaty. W X kadencji organ ten podjął blisko 500 uchwał i 200 stanowisk. Opinie nie mają jednakże charakteru wiążącego, a wielu wypadkach ich zasięgnięcie nie stanowi obligatoryjnego wymogu proceduralnego. W okresach destabilizacji kultury prawnej i politycznej wymiernie wpływa to na skuteczność i efektywność działania Rady. Z uwagi na wartość jaką jest transparentność procesu decyzyjnego organów władzy publicznej oraz wymóg uzasadniania swych rozstrzygnięć, postuluje się co najmniej zmianę praktyki Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz ukształtowanie relacji z Radą zgodnie z konstytucyjną zasadą współdziałania. Na Radzie z kolei ciąży, niezrealizowana dotąd, powinność opracowania długoterminowego planu rozwoju szkolnictwa wyższego, który byłby niezależny od aktualnych zmian w polityce państwa (prof. J. Madey).

Odnosząc się do Polskiej Komisji Akredytacyjnej zauważono, że powiększenie jej składu, przyznanie pracodawcom kompetencji do zgłaszania kandydatów oraz zagwarantowanie ich przedstawicielom udziału w prezydium wiąże się z urynkowieniem szkolnictwa wyższego i przejściem w stronę „modelu zatrudnialności” (prof. D. Strahl) Nie jest jednak jasne dlaczego tylko organizacjom pracodawców zagwarantowano stałe przedstawicielstwo w prezydium oraz dlaczego nakładając na ministra właściwego w sprawach szkolnictwa wyższego obowiązek zapewnienia 30% udziału kobiet w Komisji, nie zobowiązano do zachowania parytetu organów uprawnionych do przedstawiania kandydatów na członków Komisji (dr. A. Kiebała).

Najistotniejszym, dostrzeżonym również w orzecznictwie konstytucyjnym, problemem jest mieszany (decyzyjno-doradczy) status Komisji. Prawodawca powinien bowiem przesądzić, czy jest ona organem opiniodawczym, którego uchwały nie rozstrzygają o obowiązkach uczelni wyższych i nie podlegają kontroli sądowej, czy też jest organem rozstrzygającym, od którego decyzji przysługuje środek zaskarżenia do sądu pierwszej instancji. Obowiązujące rozwiązanie budzi bowiem wątpliwości konstytucyjne (prof. D. Strahl, dr. A. Kiebała).

Odnosząc się do Centralnej Komisji, zauważono, że jej zadania i funkcje można powierzyć innym organom lub jednostkom organizacyjnym. Niemniej jednak, jak długo tytuł profesora nadaje prezydent, tak długo musi istnieć organ weryfikujący merytorycznie i formalnie wnioski profesorskie. Na rzecz powierzenia tych oraz innych wskazanych w ustawie kompetencji Centralnej Komisji przemawia zaś w szczególności demokratyczny charakter wyborów jej członków, bezstronność względem uczestników postępowania oraz niezależność od uczelni wyższych i instytucji badawczych. Kompetencje Centralnej Komisji uzasadnione są ponadto postępującą inflacją prac doktorskich, które przypominają lepsze prace magisterskie oraz prac habilitacyjnych, które stają się lepszym doktoratem (prof. R. Hauser).

Oceniając pracę Centralnej Komisji, należy jednak uwzględniać, że jest ona pochodną pracy samych pracowników naukowych. Jak długo recenzje będą grzecznościowe, zdawkowe lub niejednoznaczne, tak długo wyniki prac i stanowisko Centralnej Komisji będzie budzić zastrzeżenia oraz obarczone będzie ryzykiem błędu. Wpisane w mechanizm ustawowy ryzyko nie tyle uzasadnia postulat zmiany przepisów i kompetencji Komisji, ile postulat zmiany myślenia o roli recenzentów w środowisku naukowych (prof. R. Hauser).

 

Praktyka stosowania nowych przepisów powinna też rozstrzygnąć o relacji między uchwalą jednostki organizacyjnej o odmowie nadania stopnia doktora a opinią Centralnej Komisji. Nie ulega jednak wątpliwości, że uchwała jednostek organizacyjnych wymaga szczegółowego uzasadnienia (prof. R. Hauser).

 

Ostatni panel, poświęcony studiom doktoranckim, prowadził prof. A. Zieliński. Omówiono w nim zasady przyznawania stopnia doktora nauk prawnych (prof. H. Izdebski, mec. M. Chałupka). Ponadto dokonano szczegółowej analizy koncepcji doktoratu naukowego w kontekście zasad systemu bolońskiego (dr K. Osajda).

 

Rozproszone w wielu aktach ustawowych i aktach wykonawczych przepisy nie rozstrzygają jednoznacznie, ani o charakterze studiów doktoranckich, ani o momencie ich zakończenia w wypadku nie przedłożenia rozprawy doktorskiej (prof. H. Izdebski, mec. M. Chałupka). W toku prac nad nowelizacją z 2011 r. zrezygnowano z wprowadzenia dwóch rodzajów studiów doktoranckich (tj. studiów zawodowych i naukowych). W pierwszym wypadku studia nakierowane miały być na uzyskanie praktycznych umiejętności i dalsze pogłębienie ogólnej wiedzy doktoratów. W drugim wypadku studia przygotować powinny do prowadzenia samodzielnej pracy naukowej. Praktyka stosowania przepisów o nadawaniu stopni doprowadziła tymczasem do wykształcenie się „modelu mieszanego” studiów doktoranckich, które z jednej strony stanowić mają kontynuację studiów drugiego stopnia, z drugiej zaś - nakierowane są na prowadzenie badań naukowych oraz przygotowanie rozprawy doktorskiej zawierającej oryginalne rozwiązanie problemu naukowego (prof. H. Izdebski).

 

Ocena obowiązujących przepisów o studiach doktoranckich nie powinna abstrahować od pytania o ich cel (mec. M. Chałupka, dr K. Osajda). W tym kontekście zauważono, że przyjęcie modelu studiów zawodowych sprowadzałoby studia doktoranckie do uzupełniających studiów magisterskich. Rozwiązanie takie zaś jest niekorzystne tak z perspektywy jednostkowej, jak i systemowej, gdyż tworzy iluzję dla studiujących oraz obniża jakość prac naukowych (dr. K. Osajda).

 

Za nieuzasadniony należy uznać pogląd, że model zawodowych studiów doktoranckich stanowi konsekwencję wdrożenia systemu bolońskiego. Deklaracja bolońska nie odnosiła się pierwotnie do ujęcia studiów doktoranckich jako trzeciego etapu kształcenia. Dokonana następnie w 2003 i 2005 r. zmiana powiązała również studia doktoranckie z Europejskich Obszarem Badawczym. System boloński nie stanowi przeszkody w wprowadzeniu modelu naukowych studiów doktoranckich. Przemawiają za tym następujące argumenty: po pierwsze, wytyczne płynące z procesu bolońskiego są elastyczne i pozostawiają margines uznania prawodawcy krajowemu; po drugie, perspektywa bolońska jest niekonsekwentna bo z jednej strony wskazuje na studia stanowiące kontynuację studiów magisterskich, a z drugiej strony na studia badawcze; po trzecie, w świetle postanowień bolońskich doktoranci mają być traktowani jako młodzi naukowcy a nie jak studenci (dr. K. Osajda).

 

Michał Ziółkowski

Sprawozdanie zostało opublikowane na łamach miesięcznika "Państwo i Prawo" wydawanego przez Wolters Kluwer Polska.