KONSTYTUCJA III RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ W DWUDZIESTOLECIE JEJ WEJŚCIA W ŻYCIE
(OGÓLNOPOLSKA KONFERENCJA NAUKOWA, WARSZAWA, 17.10.2017 R.)
W dwudziestą rocznicę wejścia w życie Konstytucji odbyła się konferencja naukowa zorganizowana przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, Komitet Nauk Prawnych PAN oraz Polskie Towarzystwo Prawa Konstytucyjnego. Uczestników konferencji przywitał prof. T. Giaro (Dziekan WPiA UW). Wskazał, że rocznica wejścia w życie Konstytucji przypadła na czas szczególny, w którym zasadna jest dyskusja nad istotą polskiej ustawy zasadniczej. W imieniu Komitetu Nauk Prawnych PAN oraz Przewodniczącego Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego zgromadzonych gości przywitał przewodniczący Komitetu – prof. M. Zubik. Podkreślił, że akty normatywne stanowiące wynik pracy umysłu ludzkiego nigdy nie są idealne, skończone raz na zawsze, zatem refleksja nad nimi jest pożądana. Dotyczy to również Konstytucji, która jest nie tylko aktem normatywnym, ale stanowi element dobra wspólnego. Z tego też względu zasługuje na refleksję naukową, która z natury rzeczy powinna prowadzić do obiektywizacji osądu, poszukiwania prawdy, a dokonywać się powinna z poszanowaniem dobrych zwyczajów akademickich. Postrzeganie Konstytucji jako dobra wspólnego nakazuje jednocześnie powściągliwość w odbieraniu Konstytucji autorytetu, szczególnie przez osoby pełniące funkcje publiczne.
W słowie wstępnym prof. S. Waltoś – moderator konferencji – wskazał na istotną cechę Konstytucji, która odróżnia ją od wszystkich poprzednich polskich ustaw zasadniczych – uchwalona została i weszła w życie zgodnie ze wszystkimi demokratycznymi zasadami dotyczącymi tego typu aktów normatywnych. Ponadto uznał, że nawet pomimo postrzegania stabilności legislacji w Polsce wyłącznie jako postulatu, Konstytucja pozostaje faktycznie aktem prawie niezmienionym. Powstaje pytanie, czy jesteśmy w „momencie konstytucyjnym”, czy Konstytucja funkcjonuje poprawnie, czy też zasadna jest jej zmiana. Pojawiają się też wątpliwości co do działań niektórych organów władzy – naruszających niezależność niektórych instytucji, a także zmierzających do zniwelowania ich istotnej roli w społeczeństwie.
Pierwszy referat, zatytułowany „Założenia i rzeczywistość władzy ustawodawczej”, wygłosił prof. R. Piotrowski (UW). Prelegent podkreślił, że władza ustawodawcza jest bardzo złożoną strukturą, składają się na nią wszystkie interferujące w jej ramach podmioty. Niewątpliwie jednak to parlament jest centralną instytucją społeczeństwa demokratycznego. Pełni bardzo ważną funkcję – wykonawcy i gwaranta kompromisu między różnymi większościami i mniejszościami. Sens parlamentu wiąże się z jego rolą, którą jest ochrona wolności jednostki w systemie podziału władz. Właśnie ze względu na tę funkcję w doktrynie prawa konstytucyjnego ugruntowało się przekonanie o związku między ustrojem demokratycznym a funkcjonowaniem parlamentu. Silne przywiązanie do idei wspólnoty, w której nadrzędną rolę pełni prawo, jest wyznacznikiem kultury europejskiej. Podległość prawu jest ważnym wyróżnikiem kultury europejskiej. Istotniejsza jest jednak podległość wartościom, które w tym prawie znajdują wyraz. Wartości znajdują się ponad władzą publiczną, są w istocie suwerenne. Prelegent odniósł się też do poglądów św. Jana Pawła II, który uważał, że żadna wola suwerena, żadne tymczasowe i zmienne większości nie mogą być podstawą dla prawa. Tak więc w trosce o przyszłość społeczeństwa i rozwój zdrowej demokracji trzeba pilnie odkryć na nowo istnienie wartości ludzkich i moralnych, należących do samej istoty i natury człowieka, które wynikają z prawdy o człowieku oraz wyrażają i chronią godność osoby.
Zdaniem prof. R. Piotrowskiego założenia ustrojowe dotyczące władzy ustawodawczej zostały znakomicie podsumowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – parlament nie ma pozycji nadrzędnej nad innymi organami, może czynić tyle, ile wyraźnie przewiduje Konstytucja. Demokracja konstytucyjna powstała w celu uniknięcia błędów znanych z historii – wszechwładzy większości parlamentarnej. Oczywiście, sama Konstytucja nie powstrzyma zapędów większości parlamentarnej.
Założenia dotyczące władzy ustawodawczej nie zgadzają się obecnie z rzeczywistością. Współczesna rzeczywistość wyznaczana jest przez liczne uwarunkowania zewnętrzne i wewnętrzne. Do uwarunkowań zewnętrznych należy przede wszystkim zaliczyć kryzys państwa demokratycznego i parlamentu. Nie bez znaczenia pozostaje również globalizacja i konsekwencje wypływające z nowych technologii. Uwarunkowania wewnętrzne dotyczą przede wszystkim konsekwencji niejednoznaczności polskich tradycji ustrojowych.
Zdaniem referenta pierwotną przyczyną obecnego kryzysu są niedostatki w planowaniu i programowaniu rozwoju kraju. Kolejne przyczyny to niezdolność do współdziałania większości parlamentarnej z mniejszością, a także brak odpowiedzialności prawodawcy za stanowienie prawa niezgodnego z Konstytucją. Prowadzi to do redefinicji założeń konstytucyjnych bez formalnej zmiany tekstu Konstytucji. Społeczne przyzwolenie na antykonstytucyjne ustawodawstwo prowadzi do upadku znaczenia i roli prawa. Wypływające z tego zjawiska konsekwencje dotkną wszystkich – a nie wyłączne tych, którzy zjawisko to akceptują.
Drugi referat, zatytułowany „Założenia i rzeczywistość władzy wykonawczej”, wygłosił prof. J. Ciapała (USz). Prelegent zwrócił uwagę na konieczność prawidłowego rozumienia założeń ustrojowych władzy wykonawczej. Na tę kategorię składają się przede wszystkim zagadnienia dotyczące usytuowania prezydenta wśród organów państwa, a także relacje między prezydentem a rządem. Przypomniał sposoby ujmowania władzy wykonawczej w projektach konstytucyjnych. Zwrócił także uwagę, że od czasu uchwalenia konstytucji do 2013 r. pojawiło się ponad dziesięć propozycji zmiany Konstytucji. W tym czasie odbyła się również ankieta konstytucyjna.
Referent omówił także pozycję ustrojowo-polityczną Rady Ministrów jako dominującego organu władzy wykonawczej w zakresie prowadzenia polityki. Wskazał na przejawy „obchodzenia” Konstytucji. Za istotny uznał fakt umiejscowienia obecnie ośrodka decyzji politycznych, w tym szczególnie związanych z funkcjonowaniem władzy wykonawczej, poza premierem oraz prezydentem. Mamy zatem do czynienia z erozją i anarchizacją struktur państwa z punktu widzenia norm konstytucyjnych, czego jednym z przejawów jest rewizja obowiązywania zasady podziału władzy, a także faktyczna dysfunkcjonalność władzy wykonawczej. Zdaniem prof. J. Ciapały brakuje stabilnej strategii rozwoju w kilkunastu dziedzinach gospodarczych i społecznych: ochronie zdrowia, oświacie, edukacji, nauce, polityce innowacyjnej w gospodarce, a także, od strony ustrojowej, problemem pozostaje pozycja prokuratury. Nie doczekaliśmy się konsekwencji w reformowaniu państwa. W ocenie prelegenta narastają koszty rządzenia i funkcjonowania całego państwa. Klasa polityczna nie przyczynia się do wzmacniania zjawisk, które budują zaufanie społeczne, nie podejmuje skutecznych działań na rzecz wzmocnienia poczucia wspólnoty. Zastępuje to działaniami opartymi na koncepcji decyzjonizmu.
Trzeci referat, zatytułowany „Założenia i rzeczywistość władzy sądowniczej”, wygłosił prof. K. Grajewski (UG). Referent poddał analizie treść przepisów konstytucyjnych dotyczących sądów i trybunałów. Podkreślił, że odrębność władzy sądowniczej od władzy wykonawczej i ustawodawczej powinna oznaczać jej separację, a nawet izolację. Prawidłowe rozumienie „izolacji” władzy sądowniczej zależy jednak od kontekstu sytuacji publicznej. Niewątpliwie jednak to sądom i trybunałom przyznano monopol kompetencyjny w zakresie sprawowania władzy sądowniczej. Uzasadnienie znajduje również fakt większości sędziowskiej w składzie Krajowej Rady Sądownictwa. Profesor podkreślił, że rozwiązania przewidziane przez polską Konstytucję dotyczące władzy sądowniczej mieszczą się w kanonie regulacji konstytucyjnych państw demokratycznych.
Problemem, z jakimi mierzy się wymiar sprawiedliwości, jest z pewnością zagadnienie dotyczące nadzoru administracyjnego ministra sprawiedliwości nad sądami powszechnymi. W tym kontekście przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny uznał nadzór administracyjny nad sądami za dopuszczalny. Wskazał też, że sprawowanie tego rodzaju nadzoru nie może wkraczać w podstawową sferę działalności sądów i sędziów – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Nierozstrzygnięte pozostają problemy dotyczące wynagrodzeń sędziowskich i ich zamrażania, ustanawiania regulaminu urzędowania sądów powszechnych na podstawie rozporządzenia ministra sprawiedliwości, zmiany struktury sądów i przenoszenia sędziów w jej następstwie.
Prof. K. Grajewski zaprezentował też dane statystyczne dotyczące funkcjonowania polskiego wymiaru sprawiedliwości. Przeciwstawiają się one twierdzeniu o nieefektywności polskiego wymiaru sprawiedliwości. Wskazują, że polski wymiar sprawiedliwości nie odbiega od średniej unijnej.
Ostatni referat, zatytułowany „Założenia i rzeczywistość organów ochrony i kontroli prawa”, wygłosiła dr hab. M. Florczak-Wątor (UJ). Prelegentka przedstawiła uwarunkowania wpływające na kształt organów ochrony i kontroli prawa – Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Organy te pojawiły się jeszcze przed wejściem w życie Konstytucji, a ich obecny model silnie czerpie z przedkonstytucyjnych rozwiązań ustawowych. Wszystkie trzy instytucje zostały ujęte w rozdziale IX Konstytucji ze względu na kryterium negatywne – brak możliwości zakwalifikowania ich do pozostałych trzech władz. Wskazuje się również na kryteria pozytywne. Po pierwsze, zarówno NIK, RPO, jak i KRRiT należą do wspólnej kategorii organów kontroli państwowej i ochrony prawa. W ocenie prelegentki posiadają one uprawnienia do realizowania zadań zarówno z zakresu kontroli państwowej, jak i ochrony państwa. Po drugie, każdy z tych organów cechuje niezależność wobec pozostałych władz konstytucyjnych.
Dalsze rozważania prelegentka poświęciła składowi i strukturze organów ochrony i kontroli prawa. Ważną cechą tej grupy organów jest ich niezależność. Za charakterystyczne uznała ogólnikowe potraktowanie postanowień ustawowych na temat wymagań, jakie stawia się kandydatom do sprawowania roli organu ochrony i kontroli prawa lub wchodzenia w jego skład. Niejednoznaczne są także doświadczenia dotyczące wyboru osób pełniących funkcję w tych organach. Za zasadny należy uznać postulat, aby członkowie KRRiT wybierani byli spośród grona osób przedstawionych przez niepolityczny organ lub niepolityczną strukturę.
Największe zagrożenia, jakie uwidoczniły się w ciągu mijających dwudziestu lat obowiązywania Konstytucji, to przede wszystkim źle funkcjonujący zakaz przynależności do partii politycznej, a także brak autonomii budżetowej. Prelegentka zwróciła uwagę, że wszystkie wymienione organy pełnią funkcję informacyjną i sygnalizacyjną.
Dyskusję rozpoczęło wystąpienie sędziego W. Żurka. Ocenił on, że aktualna sytuacja uniemożliwia powstrzymanie tendencji do niszczenia Konstytucji. Stwierdził również, że tendencja ta z pewnością w przyszłości straci na swojej aktualności. Następnie sędzia odniósł się do referatu prof. K. Grajewskiego. Zwrócił uwagę na nieobsadzenie kilkuset etatów sędziowskich w sytuacji istotnych zaległości orzeczniczych. Powodów takiego stanu rzeczy należy się doszukiwać również w działaniach władzy wykonawczej, jak np. zwlekanie z informowaniem o wakatach sędziowskich. Odpowiedzialność za takie działania rząd stara się przerzucić na sędziów. Prof. W. Wołpiuk za nieadekwatne uznał sformułowanie „niszczenie Konstytucji”. Stwierdził, że współcześnie mamy do czynienia z ignorowaniem polskiej ustawy zasadniczej. Odniósł się też do wystąpienia prof. R. Piotrowskiego i prof. J. Ciapały. Kolejne rządy nie miały jasnej strategicznej wizji rozwoju państwa – takiej wizji, która znalazłaby swoje odzwierciedlenie w pracach ustawodawczych. Rządy te podejmowały decyzje, kierując się krótką perspektywą czasową – stąd np. ciągłe nowelizowanie węzłowych dla systemu prawnego aktów prawnych, takich jak kodeksy. Działania te były i są niewątpliwie skierowane przeciwko pewności systemu prawnego. Za istotne uznał również swoiste zatarcie podziału ról władzy wykonawczej i ustawodawczej. Uwidacznia się ono najpełniej w przemiennym wnoszeniu projektów rządowych w formie inicjatyw poselskich, a także poselskich propozycji ustawodawczych jako projektów rządowych. Sędzia A. Łazarska podniosła, że współcześnie w Polsce mamy do czynienia z poważnym zniekształceniem organizacji parlamentu oraz procesu legislacyjnego. Dopiero czas pozwoli udzielić odpowiedzi na pytanie, czy polska Konstytucja zdała egzamin. Z radością jednak należy przyjąć fakt zwiększania się świadomości obywatelskiej w zakresie postanowień Konstytucji. Otwarte również pozostaje pytanie, czy środowiska prawnicze przez ostatnie dwie dekady zrobiły wystarczająco dużo, by wzmocnić obecność Konstytucji w obrocie prawnym i świadomości obywateli. Za niewątpliwą słabość Konstytucji sędzia A. Łazarska uznała nieefektywność egzekwowania odpowiedzialności konstytucyjnej. Prof. M. Wyrzykowski stwierdził, że aktualna sytuacja ustrojowa często jest nieprawidłowo kwalifikowana. Należy bowiem odróżnić „kryzys konstytucyjny” od „wojny z konstytucją”. Kryzys konstytucyjny miał miejsce w listopadzie i grudniu 2015 r. Dziś znajdujemy się w teatrze działań „wojny konstytucyjnej”. Nieprawidłowa ocena aktualnej sytuacji prowadzi do zamazywania rzeczywistości i zniekształcania procesu jej oceny. Poprawność diagnozy stanowi tymczasem warunek właściwej reakcji organów państwa, środowisk akademickich oraz społeczeństwa obywatelskiego.
Dokonując podsumowania, prof. S. Waltoś zauważył niebezpieczeństwo wynikające z zaangażowania profesjonalistów – prawników – do demontażu porządku konstytucyjnego. Przypomniał też, że żadna władza nie trwa wiecznie.
Patronat medialny nad konferencją pełnił „Przegląd Konstytucyjny”.
Eryk Gołębiowski
Sprawozdanie opublikowano na łamach miesięcznika „Państwo i Prawo” (nr 3/2018), wydawanego przez Wolters Kluwer Polska.