POSIEDZENIE KOMITETU NAUK PRAWNYCH
(Warszawa, 14.06.2018 r.)
Posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN, któremu przewodniczył prof. M. Zubik, poświęcone zostało zagadnieniu skuteczności procedur przewidzianych w Radzie Europy i Unii Europejskiej dla ochrony praworządności w ich państwach członkowskich.
Pierwszy referat zatytułowany „Skuteczność procedur ochrony praworządności w Radzie Europy i jej państwach członkowskich” wygłosił prof. J. Barcik. Na wstępie przedstawił specyfikę Rady Europy, wskazał na istotne cechy odróżniające ją od Unii Europejskiej, m.in. na międzyrządowy charakter Rady Europy oraz „ponadnarodowy” wymiar Unii Europejskiej (Komisja Europejska, Parlament Europejski). Za istotną różnicę uznał również szerszy zakres terytorialnego obowiązywania standardów wyznaczanych przez Radę Europy niż w przypadku Unii Europejskiej.
Następnie prof. J. Barcik scharakteryzował rozumienie zasady praworządności w dorobku Rady Europy. Rekonstrukcja treści zasady rule of law stanowiła przedmiot zainteresowania Komisji Weneckiej. W przyjętym w 2011 r. raporcie dotyczącym rządów prawa Komisja Wenecka za elementy składowe rule of law uznała m.in. legalizm, pewność prawa, zakaz arbitralności, dostęp do wymiaru sprawiedliwości przed niezależnymi i bezstronnymi sądami, poszanowanie praw człowieka, zakaz dyskryminacji i równość wobec prawa. Drugim źródłem poznania treści zasady rule of law jest orzecznictwo strasburskie. Nie pozwala ono jednak zrekonstruować w pełni zasady rule of law, odkrywa wyłącznie pewne elementy zasady rządów prawa, co wynika ze skargowego trybu kontroli prawa przez ETPC. W konsekwencji w ETPC nie wypracowano abstrakcyjnej i całościowej definicji zasady rule of law.
Zasadniczą część swojej wypowiedzi prof. J. Barcik poświęcił mechanizmom prawnym Rady Europy służących ochronie praworządności. Omówił trzy grupy mechanizmów: sądowe, eksperckie i polityczne. Do mechanizmów sądowych zaliczył skargę indywidualną przewidzianą w art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz skargę międzypaństwową, o której mowa w art. 33 Konwencji. Referent wskazał na kazusowość (ograniczony zakres zastosowania) jako główną słabość sądowego mechanizmu ochrony praworządności. Kolejną cechą wpływającą na ograniczoną skuteczność sądowej ochrony praworządności są wymagania skargi do ETPC (zawężona legitymacja skargowa, ograniczony zakres przedmiotowy skargi, konieczność wyczerpania krajowych środków odwołania, potrzeba wykazania znacznego uszczerbku), a także trudnościach w egzekucji wyroków ETPC przez państwa-strony Konwencji. W skład mechanizmów eksperckich wchodzą między innymi ciała doradcze, takie jak Komisja Wenecka czy Grupa Państw Przeciwko Korupcji (GRECO). Ich wytyczne nie są jednak wiążące dla państw-stron Konwencji. Za mechanizm polityczny ochrony praworządności należy uznać postanowienia Statutu Rady Europy. Wynika z niego obowiązek przestrzegania zasady praworządności, a także możliwość wykluczenia z Rady Europy państwa, które nie realizuje zobowiązań konwencyjnych. Podsumowując swoje wystąpienie, prelegent uznał, że Rada Europy nie posiada skutecznych mechanizmów wyegzekwowania standardów praworządności. Kondycja praworządności w państwach zależy od kultury prawnej ich społeczeństw. Zewnętrzne, pozapaństwowe elementy ochrony praworządność mogą stanowić jedynie pomoc w wyznaczeniu właściwego punktu odniesienia dla krajowego standardu praworządności.
Drugi referat, zatytułowany „Skuteczność procedur ochrony praworządności w Unii Europejskiej i jej państwach członkowskich”, wygłosił prof. R. Grzeszczak. Referent zaznaczył, że przewidziane przez traktat europejski mechanizmy ochrony praworządności nie mogą zostać uznane za konstrukcje w pełni skuteczne. Nie uwzględniają bowiem sytuacji, w których problem oceny stanu praworządności występuje w więcej niż w jednym państwie UE. Prelegent wskazał też na różnice w rozumieniu zasady praworządności. Zależnie od części kontynentu europejskiego, aspektu kulturowego oraz religijnego zasada praworządności posiada różne desygnaty. Niewątpliwie jednak podstawowy charakter zasady praworządności pozostaje cechą wspólną dla wszystkich państw członkowskich oraz instytucji UE.
Następnie prof. R. Grzeszczak omówił mechanizmy ochrony praworządności w ramach UE. Zaliczył do nich „miękką” oraz „twardą” procedurę ochrony praworządności, możliwość wytoczenia skargi przez Komisję Europejską przeciwko państwom członkowskim za niewypełnianie postanowień traktatowych oraz inne formy dyscyplinowania państw członkowskich. „Miękka” procedura ochrony praworządności składa się z trzech etapów. Pierwszym z nich jest ocena Komisji. Na tym etapie gromadzone i oceniane są wszystkie informacje dotyczące ewentualnych zagrożeń dla praworządności, a następnie skierowanie do kraju opinii w tej sprawie. W drugim etapie procedury Komisja, na podstawie zebranych informacji i odpowiedzi rządu, publikuje zalecenie w sprawie praworządności skierowane do danego państwa członkowskiego. W ramach trzeciego etapu procedury wykonanie zaleceń podlega kontroli ze strony Komisji. Jeśli żadne z tych działań nie przyniosą pożądanego skutku, wówczas Komisja może wnioskować do Rady o uruchomienie jednego z mechanizmów określonych w art. 7 TUE. „Twarda” procedura ochrony praworządności została ukształtowana w art. 7 TUE i bywa określana jako „broń nuklearna”. Wymagana jest jednak jednomyślność Rady Europejskiej, co sprawia, że jej realną funkcją jest raczej odstraszanie niż nakładanie konkretnych sankcji. Mechanizm ten jest dwuetapowy. Konsekwencją jego zastosowania może być decyzja Rady UE o zawieszeniu niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów, łącznie z prawem do głosowania przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie UE. Za istotną formę dyscyplinowania państw członkowskich wobec naruszania przez nie zasady praworządności prof. R. Grzeszczak uznał kary finansowe. Jednakże ich zastosowanie może nie mieć wystarczających podstaw traktatowych. Konkludując, mówca uznał, że jako UE wkroczyliśmy w nową rzeczywistość prawną, w której część państw członkowskich oraz instytucje UE są bezsilne wobec państw naruszających praworządność.
W dyskusji nad mechanizmami ochrony praworządności powszechnie uznano odpowiedzialność społeczeństw europejskich państw za stan praworządności. Prof. M. Wyrzykowski wskazał na pęknięcie fundamentu UE, którym jest porządek i ład prawny. Niezastosowanie tak zwanej broni nuklearnej doprowadzić może do implozji struktur europejskich. W dyskusji uznano przede wszystkim, że społeczeństwo nie możne czekać na zewnętrzne mechanizmy ochrony praworządności (prof. J. Barcik, prof. R. Grzeszczak, prof. R. Wieruszewski, prof. E. Łętowska). Sprzężenie problemów instytucjonalnych, społecznych oraz kulturowych uznano za czynniki wypaczające elementy składowe zasady praworządności (prof. M. Zubik, prof. R. Grzeszczak). Dodatkowo prof. J. Barcik wskazał jako źródło problemów z praworządnością, na płaszczyźnie polskiej – słabość elit społecznych, natomiast na płaszczyźnie europejskiej – niedoszacowanie zagrożeń, jakim UE będzie musiała stawić czoła. Poruszono również konsekwencje wynikające ze skierowanego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego z Irlandii (prof. J. Barcik, prof. R. Grzeszczak, prof. M. Wyrzykowski, prof. E. Łętowska, prof. S. Waltoś). W tym kontekście prof. S. Waltoś podkreślił doniosłość zadania, jakie stoi przed prawnikami polskimi.
Na koniec prof. M. Zubik przekazał zebranym informację na temat konferencji naukowej organizowanej przez Komitet w 2018 r. Przekazał również informację dotyczącą wybranych w roku 2017 członków zagranicznych Polskiej Akademii Nauk.
Eryk Gołębiowski
Sprawozdanie opublikowano na łamach miesięcznika „Państwo i Prawo” (nr 8/2018), wydawanego przez Wolters Kluwer Polska.