POSIEDZENIE KOMITETU NAUK PRAWNYCH PAN

KTÓRE ODBYŁO SIĘ DNIA 15 LISTOPADA 2007 R. W WARSZAWIE

15 listopada 2007 r. odbyło się pierwsze merytoryczne posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN nowej kadencji. Otworzyła je przewodnicząca Komitetu prof. Sławomira Wronkowska, a wiodącym tematem posiedzenia były zmiany w koncepcji podziału władz.

Debatę rozpoczęły referaty prof. Andrzeja Sylwestrzaka oraz prof. Piotra Winczorka. Prof. A. Sylwestrzak w swoim referacie wskazał, że oprócz wyróżnionych przez Monteskiusza trzech władz w naszej konstytucji można wskazać także czwartą władzę – władzę kontrolującą, kompetencje której uregulowane są w rozdziale IX konstytucji. Zdaniem referenta należałoby także wyróżnić władzę prezydenta jako neutralną (jest on bowiem apolitycznym negocjatorem pomiędzy pozostałymi władzami) oraz władzę samorządu terytorialnego (jego istotna rola jest wzmocniona legitymacją wyborów powszechnych). Tak więc, rozwijając koncepcję Monteskiusza, należałoby obecnie wyróżnić sześć władz. Byłoby to wyróżnienie w podziale poziomym, który - zdaniem referenta - nie opisuje już adekwatnie rzeczywistych stosunków władzy w dzisiejszym świecie, nie ma bowiem wyraźnej różnicy pomiędzy rządem a większością parlamentarną, z której się ów rząd wywodzi. Prof. A. Sylwestrzak zaproponował nowe ujęcie podziału władz. Rząd i większość parlamentarna stanowiłyby jednolitą władzę polityczną. Drugą władzą byłaby władza opozycyjna; prawo opozycji do działalności opozycyjnej winno być zagwarantowane w konstytucji oraz ustawach (taki model przyjęto np. w Portugalii). Trzecią władzą jest władza neutralna: sądy i instytucje kontrolne. Trzecia władza powinna mieć swój własny system rekrutacji kadr, to gwarantowałoby jej autentyczną niezależność.

Prof. P. Winczorek rozważając problem podziału władz rozpoczął od pytania, czym jest władza. Przypomniał, że wedle jednej ze szkół politologicznych nie ma jednego ośrodka władzy, lecz wiele ośrodków, grup wpływu; rezultatem ich interakcji są wybory polityczne. W konstytucji RP określenie „władza”, „władze” występują w bardzo różnych kontekstach: władza zwierzchnia, publiczna, organ władzy (organ samorządu terytorialnego, organ administracji rządowej) władza podzielona i zrównoważona, zdecentralizowana, udział w sprawowaniu władzy, władza Rzeczpospolitej Polskiej, państwowa. Tę terminologię można uporządkować w następujący sposób. Po pierwsze, pojęcie władzy występuje w sensie funkcjonalnym – jako typ działań publicznych (np. władza państwowa). Po drugie, w sensie instytucjonalnym (władza ustawodawcza, samorządowa). Po trzecie, w sensie politycznym (władza zwierzchnia, polityczna). Podział pionowy władz należałoby na gruncie konstytucji przeprowadzić zgodnie z koncepcją Monteskiusza na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. W ujęciu zaś poziomym na władzę państwową, samorządową (samorząd terytorialny i inne samorządy), władzę instytucji Unii Europejskiej (w tym kontekście pojawia się pytanie o to, która władza ma prymat: krajowa czy unijna).
Referent przypomniał, że wedle dawniejszych koncepcji władzą państwową jest przede wszystkim scentralizowana administracja rządowa. To ujęcie pomija udział społeczeństwa obywatelskiego w podejmowaniu decyzji, a udział ten przejawia się choćby w działalności samorządu terytorialnego. Wedle komentowanej koncepcji władza sądownicza ma być podporządkowana władzy wykonawczej. Przejawem tego poglądu były podejmowane niedawno w Polsce próby dyskredytowania sędziów i Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem referenta takie działania zamazują podział władz. Prof. P. Winczorek wskazał dalej, iż ostatnio ujawniła się także tendencja do zacierania różnic pomiędzy dwoma pionami władzy wykonawczej: rządowym oraz prezydenckim i nastąpiło wyraźne przesunięcie ciężaru władzy do pionu rządowego. W relacjach władzy ustawodawczej i wykonawczej doszło do ograniczenia kontroli parlamentu nad rządem, czego przykładem może być odwołanie wszystkich ministrów w rządzie Jarosława Kaczyńskiego, a następnie ponowne ich powołanie. W ramach władzy wykonawczej doszło do zatarcia różnicy pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Prokuratorem Generalnym, co godzi w niezależność prokuratury. Stąd postulat pilnego rozdzielenia tych dwóch urzędów. Przechodząc do podziału poziomego, referent wskazał na działania na niekorzyść samorządu, uwidaczniające się m.in. w podziale funduszy unijnych, ograniczaniu roli samorządów zawodowych i ich dyskredytacji. Zapewne motywem tych działań była wizja państwa scentralizowanego, z silną egzekutywą. Jest to jednak wizja niezgodna z modelem przewidzianym w konstytucji. Wizja ta może w przyszłości doprowadzić do konfliktów z Unią Europejską (tak jak w przypadku planów budowy drogi w dolinie Rospudy, gdzie rozpisano referendum lokalne, które nie mogło mieć znaczenia prawnego wobec sprzeczności inwestycji z prawem unijnym).

Referaty wywołały ożywioną dyskusję. Wzięli w niej udział: E. Łętowska, Z. Ćwiąkalski, M. Wyrzykowski, St. Waltoś, St. Biernat, K. Działocha, J. Borkowski, P. Sarnecki, J. Błeszyński, T. Lipowicz, E. Ochendowski, A. Całus.

E. Łętowska, odnosząc się do pierwszego referatu wskazała, że samo doktrynalne dekretowanie liczby władz jest mało płodne naukowo. Interesujące jest, jak przy mnogości władz kształtują się „styki” (relacje) władz. Jest to podstawowy problem konstytucyjny. Ponieważ trudno zoperacjonalizować rolę opozycji, należy być sceptycznym wobec ustawy regulującej jej aktywność. Na pewno konstytucja wychodzi poza podział Monteskiusza, choćby w art. 10 formułującym zasadę subsydiarności. Dyskutantka zwróciła uwagę, że należy bardziej chronić samorządy. Władza sądownicza powinna być odseparowana od pozostałych, jednakże, mimo rozdziału, istnieje wiele subtelnych metod wpływania na sądy. W nawiązaniu do referatu prof. P. Winczorka należy wskazać na silny związek między koncepcją demokracji partycypacyjnej, opartej na konsensie, a ideą podziału władz.

Z. Ćwiąkalski stwierdził, że zawarta w referatach krytyka aktualnych władz jest trafna. Oświadczył, że po objęciu urzędu ministra sprawiedliwości będzie dążył do szybkiego rozdziału stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, powoła w tym celu specjalny zespół, który opracuje to zadanie. Trzeba będzie też stworzyć procedurę powołania prokuratora generalnego. Należy spłaszczyć i uprościć strukturę prokuratury: niepotrzebna jest prokuratura apelacyjna (gdyż ściganie przestępstw odbywa się na poziomie prokuratur rejonowych i okręgowych), zbyt wiele jest nominacji do prokuratury krajowej. Przy jej reformie i ograniczeniu składu osobowego należy jednak pamiętać o prawach nabytych prokuratorów krajowych. Z. Ćwiąkalski poprosił o pomoc i wsparcie nauki w tych reformach.

M. Wyrzykowski zgodził się z poglądem P. Winczorka, że były krytyczne wypowiedzi pod adresem Trybunału Konstytucyjnego. Jednak nie należy tego interpretować jako zamazywania podziału władz, lecz próbę zdobycia nowych kompetencji. Jego zdaniem była to próba zdobycia lepszej pozycji dla władzy wykonawczej przez obniżenie pozycji władzy krytykowanej. Trudno byłoby udowodnić, że działania te naruszały konstytucję. Doszło raczej do naruszenia „rzeczywistości konstytucyjnej”. Inny przykład niepokojących działań to odmowa prezydenta udzielenia nominacji sędziowskich.

W odniesieniu do referatu prof. A. Sylwestrzaka należy wskazać na trudność w sformułowaniu pojęcia „odpolitycznienia”. Jak władza może być odpolityczniona? Raczej doszło do utożsamienia pojęć „upolitycznienia” i „upartyjnienia polityki”.

St. Waltoś stwierdził, że w ujęciu problemu podziału władz tkwi błąd logiczny. Zakres pojęcia nie jest wyczerpany przez trzy tradycyjnie wyróżniane władze i podział jest nieostry: np. jeżeli powołujemy prezydenta w wyborach powszechnych, to podział już nie jest czysty. W referatach i dyskusji nie mówiono, jak wskazał, o konstytucji, lecz o praktyce prawnej (law in action). Postulat rozdziału stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego uznał za słuszny. W kontekście podziału władz i instytucji powołanych do ścigania przestępstw pojawia się dodatkowy problem zakwalifikowania parlamentarnych komisji śledczych, które zakłócają trójpodział władz.

St. Biernat zgodził się z tezą, że trójpodział władz nie wyczerpuje rodzajów władz wskazanych w konstytucji: w tym podziale nie mieści się np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Sama idea powołania tej instytucji nie była zła: miał to być niezależny organ kontrolny. Jednak w niesprzyjających warunkach politycznych doszło do karykatury tej idei. To samo może się zdarzyć w przypadku rozdzielenia stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Istotnym wydarzeniem dla podziału władz jest także uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego w sprawie prawa delegowania sędziów (czy może to czynić jedynie minister sprawiedliwości czy także sekretarze stanu w tym ministerstwie). Sąd Najwyższy uznał, że prawo delegowania sędziów to wyjątek od zasady podziału władz i musi być rozumiany ściśle. W aspekcie europejskim podziału władz należy wskazać, że państwa są reprezentowane głównie przez rządy, prowadzi to do dominacji władzy wykonawczej. Próbuje się temu przeciwdziałać poprzez aktywizację parlamentów krajowych; stosowne uregulowania znajdują się w traktacie konstytucyjnym i traktacie reformującym Unię Europejską. Odnosząc się do wypowiedzi E. Łętowskiej dotyczącej art. 10 konstytucji, St. Biernat zgodził się, że niektóre instytucje realizujące zasadę subsydiarności mogą być lokowane w konstytucji, a inne w ustawie.

K. Działocha stwierdził, że w kwestii neutralności władzy sądowniczej od czasów Monteskiusza zaszły znaczne zmiany. Wedle Monteskiusza władza sędziów miała być „niemal żadna”. Dziś obserwujemy takie zjawiska jak aktywizm sędziowski, mówi się także o „Europie sędziów”. Zjawiska te należy ocenić pozytywnie, są one zgodne z ideą podziału władz, bowiem dzięki nim podział władz się urealnił. Potrzebne są jednak gwarancje roli sądów, ich aktywizmu. Natomiast władza głowy państwa to władza neutralna i pośrednicząca. Należy bowiem podkreślić nie tylko aspekt podziału, ale także współdziałania. Odnosząc się do kontrowersji wokół proponowanych kryteriów podziału władz, dyskutant stwierdził, że istotą problemu jest podział kompetencji. W tym kontekście należy przypomnieć o konstytucyjnym domniemaniu kompetencji na rzecz rządu. Problemu konstytucjonalizacji opozycji (co proponował w referacie A. Sylwestrzak) nie można rozpatrywać w oderwaniu od formy sprawowania władzy. Demokracja parlamentarna, system parlamentarno-gabinetowy zakłada istnienie i dużą rolę opozycji. Nie ma to co prawda odzwierciedlenia w konstytucji, ale ma w regulaminie Sejmu.

J. Borkowski stwierdził, że według Monteskiusza podział władz był podziałem dychotomicznym: władza i sądy. Władza zaś dzieliła się na legislatywę i egzekutywę. później natomiast zaczęto mnożyć typologie. To błąd metodologiczny. Należy przypomnieć, że każda konstrukcja myślowa posiada swe centrum i obszary brzegowe. (istnieją np. parasądy i paraparlamenty). Należy odnotować istnienie problemów brzegowych, ale nie wolno zniszczyć rdzenia znaczeniowego. Innym godnym odnotowania zjawiskiem jest proces „urzędniczenia” pracy sędziego: sędzia dziś już nie sądzi, lecz administruje karami.

P. Sarnecki stwierdził, że podział władz ma znaczenie nie tylko teoretyczne, ale i praktyczne: były wszak wyroki Trybunału Konstytucyjnego opierające się na tej idei. Zdaniem dyskutanta referat A. Sylwestrzaka był w pierwszej części dogmatyczny, w drugiej – teoretyczny, zawierał wnioski de lege ferenda. Wyróżnione w referacie nowe władze nie będą równorzędne z trzema pierwszymi, brak im bowiem legitymacji pochodzącej z wyborów i domniemań kompetencyjnych. Idea władzy neutralnej pochodzi od B. Constanta, sformułował on tę myśl w odniesieniu do władcy dziedzicznego, dla którego interes dynastii był identyczny z interesem państwa. Zawarty w referacie postulat instytucjonalizacji opozycji jest mało realny. W Europie istnieją dwa modele opozycji: destrukcyjnej (Wielka Brytania) i konstruktywnej (Niemcy). W Niemczech 90% ustaw parlament przyjmuje niemal jednomyślnie. Unia ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego jest nienaturalna, gdyż prawo traktuje prokuratora generalnego jako przedstawiciela prawa, a stanowisko ministra jest polityczne. Wprowadzono u nas tę unię powołując się na dwudziestolecie międzywojenne, ale należy pamiętać, że wówczas istnieli sędziowie śledczy. Nadzór ministra sprawiedliwości nad prokuraturą, jego udział w nadzorze nad władzą sądowniczą to wyjątki od zasady podziału władz i jako takie powinny one mieć zakorzenienie w konstytucji.

J. Błeszyński wskazał na zależność pomiędzy systemem władzy a systemem partyjnym. Powstaje pytanie, jak zabezpieczyć system władz przed patologiami. Istnieje szereg rozwiązań, na przykład odwołalność organu i jego kadencja. Powstaje także pytanie, czy system władzy powinien być skorelowany z systemem wyborczym. Zdaniem dyskutanta system władzy wynika w jakiś sposób z kultury (również prawnej) społeczeństwa.

I. Lipowicz stwierdziła, że samorząd terytorialny powinien zostać „dowartościowany”. Nie wiadomo jednak, czy dojrzał już do zmiany proponowanej przez prof. A. Sylwestrzaka, gdyż dziś jest on typem administracji państwowej, a nie władzą społeczną, choć cieszy się tzw. podwójną legitymacją (z wyborów powszechnych pochodzi nie tylko władza ustawodawcza, lecz także wykonawcza samorządów) i szeroką akceptacją społeczną. W bliskiej przyszłości powstaną europejskie jednostki terytorialne, a kompetencje samorządu są nadal skromne. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji to porażka idei niezależnej, apolitycznej kontroli. Zapewne nie trzeba było akceptować cynicznego upolitycznienia tego organu, do którego dochodziło od początku jego działania. Funkcjonowanie ustawy o partiach politycznych okazało się trwałe, choć podczas jej uchwalania panowało przekonanie o tymczasowości tego aktu normatywnego.

E. Ochendowski podjął problem zasada podziału władz a praktyka. Wskazał, że liczba rozporządzeń wykonawczych jest dziewięciokrotnie wyższa niż ustaw, co wskazuje na przewagę władzy wykonawczej. Należy zauważyć też rosnącą liczbę kar administracyjnych - w ten sposób władza wykonawcza przechwytuje kompetencje władzy sądowniczej. Istotny jest też problem przenikania się władz.

A. Całus stwierdził, że równowaga instytucjonalna w Unii Europejskiej jest dziś zagrożona. Obecnie wzmacnia się w Unii elementy podziału między władzami zaczerpnięte z prawa krajowego. To może doprowadzić do zmiany podziału władz w przyszłości, a być może doprowadzi do powstania państwa europejskiego.

Odpowiadając na uwagi uczestników dyskusji, prof. dr hab. A. Sylwestrzak stwierdził, że władza prezydenta powinna być neutralna: ma to być negocjator, koordynator wszystkich władz. Proponowany model nie odpowiada w pełni dzisiejszemu kształtowi urzędu prezydenta, jest to model teoretyczny, stworzony po to, aby dać naukowe podstawy dla nowego podziału kompetencji. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku samorządu terytorialnego: proponowany model wyprzedza rozwój tej władzy, ale wkrótce może być już adekwatny. Władza opozycyjna to zjawisko, które odnotowuje nauka. Zadano pytanie o potrzebę wydania ustaw regulujących funkcjonowanie opozycji. W niektórych krajach (Portugalia, Wielka Brytania) takie ustawy obowiązują. Czy potrzeba ich ustanowienie istnieje także w Polsce? Odpowiedź na to pytanie powinna być poprzedzona teoretyczną analizą, jak spowodować to, aby opozycja była konstruktywna. Władza neutralna winna być ściśle oddzielona od pozostałych władz, np. przez zakaz łączenia urzędów, własny system rekrutacji, oddzielenie od systemów partyjnych. Należy wskazać, że w ramach władzy neutralnej istnieją podsystemy tej władzy.

Ustosunkowując się do uwag uczestników dyskusji, prof. P. Winczorek zauważył, że na problem podziału władz są dwa spojrzenia: prawnicze i politologiczne. Oba są ważne, ale dla uzyskania ścisłości powinno się je odróżniać. Można spojrzeć na podział władz jako na podział kompetencji i zadań, wtedy dochodzi się do wniosku, że tyle jest władzy, ile kompetencji. W tym ujęciu widać, że rząd ma przewagę nad prezydentem: istnieje przepis konstytucji dający domniemanie kompetencji na rzecz rządu, kontrasygnata premiera, polityka zagraniczna, w której prezydent nie jest samodzielny. Co do problemu równowagi władz należy zadać pytanie, czy to pojęcie odnosi się tylko do trzech władz czy także do innych pionów (takich jak NIK, RPO). Odpowiedź będzie negatywna. Kolejne pytanie, czy równowaga ma być zachowana pomiędzy władzami czy w ramach tych władz. I na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco, nie ma na przykład równowagi pomiędzy Sejmem a Senatem czy Sądem Najwyższym a Trybunałem Konstytucyjnym.

Po zakończeniu dyskusji Przewodnicząca Komitetu, prof. S. Wronkowska zaproponowała, aby w ramach problemu przemiany władz w Polsce kolejne dyskusje były poświęcone przemianom każdej z władz z osobna. Propozycja ta została zaakceptowana przez członków Komitetu, a jego Prezydium zobowiązało się do przygotowania szczegółowego programu prac. Dodatkowo prof. E. Łętowska zaproponowała, aby podjąć problem skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, prof. P. Winczorek zwrócił uwagę, że należy podjąć tematykę stanu nauk prawnych i nauczania prawa w Polsce.

Następnie przystąpiono do wysunięcia propozycji osób, które pełniłyby funkcję przewodniczących Narodowych Komitetów dla afiliowanych przy Komitecie Nauk Prawnych organizacji międzynarodowych. I tak w przypadku Międzynarodowego Stowarzyszenia Prawa Karnego (AIDP) zaproponowano, aby funkcję przewodniczącego Komitetu Narodowego na kadencję 2007 - 2010 powierzyć prof. L. Kubickiemu, w przypadku Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego (Grupa Polska ILA) prof. A. Wyrozumskiej, a w przypadku Międzynarodowego Instytutu Nauk Administracyjnych (IIAS) prof. J. Borkowskiemu.

Przewodnicząca Komitetu poinformowała, że Prezydium PAN powierzyło Komitetowi Nauk Prawnych funkcję Komitetu Narodowego ds. Współpracy z Międzynarodowym Stowarzyszeniem Nauk Prawnych (AJSL) i powołało prof. M. Wyrzykowskiego na przewodniczącego Komitetu Narodowego na kadencję 2007 – 2010.

Kolejne posiedzenie odbędzie się 21 lutego 2008 r.

Dr Paweł Kamela