Sprawozdania z kadencji 2007-2011

Posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN

Warszawa, dnia 26 lutego 2009 r.


Posiedzenie otworzył prof. dr hab. Adam Zieliński.

Komitet wyznaczył recenzentów nadesłanych wniosków o przyznanie nagrody Prezesa Rady Ministrów za rozprawy doktorskie i habilitacyjne oraz działalność naukową i upoważnił Prezydium Komitetu do podjęcia decyzji co do zgłoszenia nadesłanych prac do nagrody.

Część naukowa posiedzenia poświęcona była problematyce wykładni prawa. Wygłoszono dwa referaty wprowadzające do dyskusji. (Pełne teksty referatów publikowane będą w jednym z najbliższych numerów „Państwa i Prawa”).

Maciej Zieliński w referacie „Wykładnia prawa. Wybrane zagadnienia” skoncentrował się na trzech zagadnieniach: wykładania operatywna a doktrynalna, rola naprawcza wykładni, potrzeba stosowania wszystkich dyrektyw wykładni.


Wykładnia doktrynalna może być nazywana uniwersalną, gdyż nauka taką właśnie postawę przyjęła. Wykładnia operatywna może być pojmowana tradycyjnie (J. Wróblewski), bądź nowocześnie (L. Leszczyński). Zdaniem J. Wróblewskiego wykładnia operatywna ma być praktyczna, rozwiązywać problemy interpretatora – decydenta; jest ona powiązana z konkretnymi stanami faktycznymi. Natomiast w wykładni doktrynalnej stan faktyczny wejdzie w grę dopiero podczas dokonywania subsumpcji; ma ona tak doprecyzować znaczenie przepisu, żeby rozwiać wszelkie wątpliwości. Stanowisko J. Wróblewskiego może być krytykowane, jeśli weźmie się pod uwagę sposób przeprowadzania wykładni doktrynalnej. Skoro wykładnia operatywna – według Wróblewskiego – łączy się z wykładnią semantyczną i ma prowadzić do stworzenia wzoru postępowania (w tym ujęciu norma to znaczenie przepisu), to ponieważ jest wiele stanów faktycznych, musi być wiele norm. Drugi zarzut wiąże się z przyjmowaną przez Wróblewskiego koncepcją rozumienia bezpośredniego (które należałoby raczej nazwać rozumieniem prima facie). Jeśli uznać ją za słuszną, to czynnikiem wpływającym na treść normy jest decydent (i jego intuicje, subiektywne przekonania). Trzeci zarzut wiąże się z kwestią precyzji. Nie wiadomo, co znaczy dla Wróblewskiego niedoprecyzowanie. Przyjęcie, że chodzi o wieloznaczność, prowadzi do absurdu. Jeśli ma to być niejasność, niedookreśloność, to trzeba wskazać kryteria, na podstawie których się orzeka, trzeba zmniejszyć granice pasa nieostrości; czasem można zrezygnować z niektórych (nierelewantnych) elementów normy, ale trzeba mieć wizję całości, należy mieć świadomość, że istnieją elementy nierelewantne.

Rola naprawcza wykładni. Brak precyzji tekstu prawnego nie jest wyłączną winą redaktora, stopień nieprecyzyjności języka ogólnopolskiego jest znaczny. Nie ma zwrotów jednoznacznych, niepowodzenia redakcyjne muszą się zdarzać. Środki osiągania precyzji to definicje legalne i kontekst językowy. Redagując akty normatywne trzeba korzystać ze słowników. Jeśli redaktor uczyniłby to wszystko, to rola naprawcza wykładni byłaby mniejsza. Można też mówić o drugim rodzaju roli naprawczej: wtedy gdy naprawia się nie język, lecz wartości (ten problem nie będzie rozwijany tutaj, lecz w kolejnym punkcie referatu).

Potrzeba stosowania wszystkich dyrektyw wykładni. J. Wróblewski wyróżnił trzy typy dyrektyw: językowe, systemowe (odnoszące się do spójności i hierarchii) i funkcjonalne. Te ostatnie to cały kompleks reguł odnoszących się do wartości, celów, wiedzy. W powszechnym odbiorze nie do końca rozróżnia się chronologiczne pierwszeństwo reguł językowych od ich wagi. Nie jest tak, że interpretacja kończy się w momencie osiągnięcia jasności. Zasada clara non sunt interpretanda idzie w zapomnienie. Z. Ziembiński wyrażał przekonanie, że należy ją zastąpić zasadą interpretatio cessat in clariis, jednak to jeszcze pogorszyło sytuację interpretatorów, albowiem obie proponowane przez teoretyków prawa zasady były rozmaicie interpretowane. Zaczęły się więc pojawiać odstępstwa od prymatu językowych dyrektyw wykładni:

1. Językowe wiążą, ale trzeba być uważnym, bo mogą one dawać rezultaty niezgodne z aksjologią. Wtedy należy sięgać do dyrektyw systemowych i funkcjonalnych.

2. Zawsze odwołuj się do wszystkich trzech typów dyrektyw (jako pierwszy postulat ten zgłosił w 1936 roku E. Waśkowski). Maciej Zieliński jest zwolennikiem tego sposobu przeprowadzania wykładni, znajduje on także poparcie w praktyce orzeczniczej najwyższych organów sądowniczych. Interpretując w ten sposób, albo znajduje się silne potwierdzenie wykładni językowej, albo interpretator będzie zmuszony od niej odstąpić. W tej drugiej sytuacji uzasadnienie decyzji interpretacyjnej musi być bardzo dobrze uzasadnione.

W naszej kulturze wytworzyło się przekonanie, że są sytuacje, w których potencjalnie możliwe byłoby przełamanie reguł językowych, a jednak nie wolno tego uczynić: np. definicje legalne, prawa nabyte obywateli, nie wolno zwiększać lub zmniejszać zakresu podmiotów kompetentnych do stanowienia prawa, wyjątków, przepisów utrzymanych w mocy po uchyleniu ustawy, klauzul derogacyjnych.

Leszek Leszczyński przedstawił wybrane właściwości wykładni operatywnej. Mogą one nie występować w wykładni doktrynalnej. Są to:

1. Decyzyjność. Wykładnia operatywna nie jest tylko aktem rozumienia. Rozumienie jest instrumentalnie włączone w proces wydania decyzji.

2. Sytuacyjność.

3. Jest dokonywana w warunkach proceduralnego nakazu wydania decyzji.

Z trzech powyższych właściwości wynika pięć podstawowych cech wykładni operatywnej:

1. Efektem wykładni operatywnej nie jest w istocie norma prawna (w sensie normy pokazującej wszelkie możliwości). Wskazuje ona natomiast normatywne podstawy wydania decyzji: albo wydawanej aktualnie decyzji, albo również innych decyzji (w przypadku wydawania przez organy najwyższych instancji decyzji kształtujących linię orzeczniczą). Podmiot stosujący prawo rekonstruuje trzy normy: kompetencyjną, proceduralną (a w jej ramach normy wszczęcia postępowania i normy rządzące postępowaniem, czynnościami decyzyjnymi w procesie, np. doręczeniami), materialnoprawną (a w jej ramach kwalifikacyjną i konsekwencyjną; w niektórych modelach procesu – np. jury trial – rozdziela się kwalifikację prawną od ustalenia konsekwencji). Na końcu tego etapu trzeba zredukować normę do decyzji konkretnej i indywidualnej.

2. Etapowość postępowania, ciągłość rozumowań. Można wyróżnić następujące etapy:

a) intuicje preinterpretacyjne, „pierwsze wrażenie”: czy sytuacja jest warta ochrony i czy stanowi problem prawny. Często ten etap silnie wpływa na kolejne.

b) etap walidacyjny. Znajdowanie przepisów – podstaw decyzji. W rozumowaniu pojawia się systemowość. W niektórych gałęziach prawa (np. w prawie administracyjnym) jest to etap bardzo trudny i popełnia się tu więcej błędów niż w derywacji.

c) rekonstrukcja normy. Temu etapowi poświęcona była znaczna część referatu M. Zielińskiego. Sięga się tutaj po dyrektywy językowe, systemowe i funkcjonalne. Modyfikacje kolejności ich zastosowania mogą występować np. w przypadku precedensu lub interpretowania normy zadaniowej.

d) uzasadnienie. Jest ono wymogiem formalnym. Błąd w uzasadnieniu jest najczęściej błędem prawnym i podstawą uchylenia decyzji. Ten ostatni fakt jest brany pod uwagę podczas konstruowania uzasadnień, często ma miejsce tzw. „uzasadnialność wynikowa”, czyli wskazanie, że wyrok mieści się w linii orzeczniczej, albo – w przypadku Sądu Najwyższego – bierze się pod uwagę, jak decyzja wpłynie na przyszłe orzecznictwo.

e) instancyjność.

Należy podjąć kwestię aktywizmu sędziowskiego. Problem zdefiniowania „nowości normatywnej” jest nierozstrzygalny.. Co to jest twórcza wykładnia? Czy możliwa jest wykładnia nietwórcza? To są pytania i problemy doktrynalne. Natomiast w wykładni operatywnej stawia się jedynie pytanie, czy da się uzasadnić decyzję interpretacyjną. Odnosząc się do problemu precyzji norm i ich nowości, wskazać należy, iż zdefiniowanie ich granic jest zależne od gałęzi prawa. Inaczej zakreśla się wymogi precyzji i granice nowości w prawie karnym (zasada nullum crimen sine lege), inaczej w konstytucyjnym.


Referaty wywołały ożywioną dyskusję i szereg pytań kierowanych do referentów.

P. Winczorek spytał, czy istnieje granica dzieląca wykładnię operatywną i doktrynalną. Komentarze (np. do KPA) bywają pisane sub specie przypadków rozstrzyganych w orzecznictwie. Przeprowadzając wykładnię operatywną sędziowie sięgają do różnych źródeł (w tym, oczywiście, do wykładni doktrynalnej). Można zatem przeprowadzać podziały, ale między tymi dwoma rodzajami wykładni nie ma murów.

E. Łętowska stwierdziła, że w uzasadnieniach wiele elementów pozostaje niewypowiedzianych, np. dlaczego wybrano tę, a nie inną konstrukcję. Należałoby zadać pytanie, co jest niewypowiedziane. Jej zdaniem do takich elementów należy między innymi taktyka orzekania.

W kwestii roli naprawczej należy dodać, że dziś wymóg scalenia prawa w system powoduje potrzebę naprawy, np. kolizje norm prawa wewnętrznego i europejskiego. Efekt wykładni oceniamy ex post. Czasami wykładnia bywa dyspersyjna, stąd należy włączyć skutek do wykładni.

Przystępując do wykładni operatywnej budujemy normę jednostkowego zachowania. Najpierw konstruuje się normę, a potem przeprowadza subsumpcję do konkretnej sytuacji.

Użycie przez prawodawcę zwrotów niedookreślonych oznacza oddanie określenia ich znaczenia w kompetencję organów stosujących prawo.

Nie umie się operować zasadami. To skutek przywiązania do tekstu. Teoretycy są ofiarą podejścia epistemologicznego. Natomiast praktyka wykazuje podejście ontologiczne: praktyk bada byt w postaci przepisu, wyjaśnia tekst, ale nie ma stosownych epistemologicznych narzędzi. Pojawia się rozdźwięk pomiędzy teorią i praktyką.

K. Działocha stwierdził, że wykładni prawa należy bronić przed – częstymi dziś – „anarchistami”, którzy atakują dorobek całej naszej kultury prawnej, np. pod sztandarami „ponowoczesności”. Czy istnieje dziś jeszcze jasność co do kierunków i metod wykładni, hierarchia jej reguł, czy istnieje jakaś minimalna (tak potrzebna!) zgodność wśród prawników, czy stanowią oni jeszcze wspólnotę interpretacyjną, czy też zapanowała już anarchia interpretacyjna? W praktyce społecznej prawo istnieje tylko poprzez interpretację. Jeśli taki jest stan wykładni, to czy można ją uznać za dziedzinę swobody sędziowskiej? Czy należy wykładnię doktrynalną poddać kontroli? Te pytania są szczególnie drażliwe, gdy chodzi o wykładnię konstytucji. Jest to wykładnia standardów, a nie reguł. W rezultacie konstytucja to wykładnia konstytucji. W sprawie wieloznaczności dyskutant przypomniał, że prace zespołu językoznawczego zostały odrzucone przez komisję konstytucyjną.

Zdaniem J. Borkowskiego analizy językoznawcze są hermetyczne. Potrzeby praktyki są inne. Sędzia pozostaje sam ze swoim procesem rozumienia stosowania prawa. Składy wieloosobowe muszą dochodzić do konsensusu względem pewnych pojęć. Nie można oczekiwać bezpośredniej pomocy ze strony teorii prawa, jej dorobek wymaga pewnego przetworzenia. W kontekście kontrowersji wokół wykładni pojawia się także problem niezawisłości sędziowskiej.

A. Całus stwierdził, że trudno zastosować metody wskazywane przez teorię prawa. Zwłaszcza w prawie europejskim mamy wiele materiałów interpretacyjnych. Czy brać je wszystkie pod uwagę? Czy specyfika prawa europejskiego rodzi preferencje dla wykładni funkcjonalnej?

A. Zieliński wskazał, że idealną sytuacją byłoby, gdyby wynik wykładni był jednolity. Wtedy prawo byłoby jasne, równe, przewidywalne. Są dwie drogi dojścia do tego stanu: przemówić do sumienia interpretatora albo ograniczyć jego swobodę. Niepokoi stała tęsknota za wiążącą wykładnią. To zła droga, zabija ona istotę zawodu sędziego i istotę prawa. Sądy to nie wymiar prawa, ale wymiar sprawiedliwości. Mogą być przecież różne stany faktyczne, powodujące konieczność odmiennych interpretacji. Polemizując z tym stanowiskiem, E. Łętowska wskazała, że w modelu postępowania interpretacyjnego przyjętym przez obu referentów dochodzi do ścieśnienia swobody sędziego, a sądy wyższych instancji są skazane na narzucanie wykładni. W odpowiedzi A. Zieliński stwierdził, że jest przeciwnikiem narzucania wykładni, powinno się przemawiać argumentami. Na przykład rozstrzygnięcia dotyczące wykładni umieszczać nie w sentencji orzeczenia, lecz w jego uzasadnieniu. Jednak St. Biernat bronił wyroków interpretacyjnych TK.

M. Wyrzykowski zapytał, do jakiego stopnia w związku z interpretacją konstytucji celowe jest rozróżnianie dyrektyw funkcjonalnych i aksjologicznych.

P. Sarnecki przypomniał, że w wykładni niektórych konstytucji (np. w Austrii) bardzo istotna jest rola wykładni historycznej (genetycznej), woli ustawodawcy. Jakie jest miejsce tej wykładni zdaniem referentów?

St. Biernat wskazał, że w modelu stosowania prawa J. Wróblewskiego wykładnia jest jednym z etapów. W ujęciu referentów wykładnia ma prowadzić do normy jednostkowej. Czy wykładnia sprowadza się do stosowania prawa? Główna różnica pomiędzy wykładnią doktrynalną a operatywną to przymus rozstrzygnięcia. Ich powiązania: dla doktrynalnej źródłem jest orzecznictwo, w operatywnej chętnie się sięga do doktryny. To ostatnie jest dla przedstawiciela doktryny istotną przestrogą i przypomnieniem o odpowiedzialności.

Swoje odpowiedzi M. Zieliński rozpoczął od stwierdzenia, że wykładnia doktrynalna ma być wzorcem dla operatywnej i pełnić wobec operatywnej rolę służebną. Dzięki temu sędzia nie musi już powtarzać tego, co uczynił profesor. Organy nie powołują się na wykładnię doktrynalną, jeżeli to jednak czynią, to cytują tylko te prace, które potwierdzają ich stanowisko. Zdarza się też zapętlenie: orzecznictwo kształtuje doktrynę, następnie taka doktryna jest powoływana w orzecznictwie.

Odpowiadając na pytania związane z relacją teorii i praktyki prawa, referent stwierdził, że teoria ma poprzez dyscypliny szczegółowe lub bezpośrednio trafiać do praktyki. Obecnie często trzeba trafiać bezpośrednio. Odbywają się spotkania teoretyków z sędziami, z obopólną korzyścią; rośnie świadomość teoretyczna sędziów.

Istnieje wspólnota interpretacyjna, wykształca się jednolitość koncepcji wykładni. Nie ma chaosu, wykładnia jest pojmowana jako dobro wspólne naszej kultury prawnej.

Odpowiadając na pytanie A. Całusa, referent wskazał na konieczność uwzględnienia elementów spoza interpretowanego tekstu. Niegdyś dyrektywy systemowe nakazywały liczyć się z konstytucją i ustawami, potem również z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i prawem europejskim. Należy się z tym liczyć stosując dyrektywy systemowe. Jednak sędziowie nie muszą uwzględniać wszystkiego: czasem mogą lub muszą zadać pytanie interpretacyjne. M. Zieliński zaleca, aby zawsze stosować nie tylko dyrektywy językowe, ale co najmniej również systemowe; zwykle niezbędne będzie zastosowanie jeszcze reguł funkcjonalnych. Wszystko, co związane jest z aksjologią, tkwi w regułach funkcjonalnych, tu pomocne w interpretacji mogą być preambuły.

Semantyczna interpretacja konstytucji jest niewystarczająca, np. do zrozumienia pojęcia „państwo prawa” niezbędne jest przeczytanie około 130 stron tekstu. Są gotowe elementy znaczeniowe do wykorzystania, choć do każdej sytuacji interpretacyjnej jest ich bardzo wiele.

Rozumienie prawa bez interpretacji jest niemożliwe, przyjmuje się przecież założenia o prawodawcy. Wykładnia odtwórcza to zastosowanie dyrektyw akceptowanych i wskazanych szczerze w uzasadnieniu. Twórcza ma miejsce wtedy, gdy zastosuje się dyrektywy spoza kultury prawnej.

L. Leszczyński stwierdził, że są dwa poziomy wykładni doktrynalnej. Przedstawione referaty to refleksje metodologiczne. Szczegółowych wskazówek dla sędziego należy oczekiwać od dogmatyki. Wykładnie doktrynalna i operatywna powinny kontaktować się ze sobą.

Istnieją dwa rodzaje uzasadnień orzeczeń: dające opis dojścia do wykładni i ex post. Styl uzasadnienia powinien być dyskursywny.

W wykładni prawa europejskiego trzeba stosować wszystkie metody interpretacyjne a dodatkowo wykazywać nieufność wobec przekładów.

Czasem możliwe jest rozróżnienie aspektu funkcjonalnego i aksjologicznego w wykładni konstytucji. Przykładem może być interpretacja prawa wyborczego (art. 62 konstytucji).

Korzysta się czasami z wykładni historycznej. Bada się kontekst powstania aktu normatywnego, materiały komisji konstytucyjnej. Jednak na przykład w prawie karnym argument historyczny jest zbyt słaby, aby uzasadnić decyzję interpretacyjną.


Dr Paweł Kamela


Posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN

Warszawa, dnia 20 listopada 2008 r.

Posiedzenie otworzyła prof. dr hab. Sławomira Wronkowska.

Wygłoszono dwa referaty wprowadzające do dyskusji. Minister Sprawiedliwości prof. dr hab. Zbigniew Ćwiąkalski przedstawił główne problemy wymiaru sprawiedliwości i projekty działań legislacyjnych mających na celu usprawnienie działalności sądów, w tym reorganizację sądów rejonowych, zmniejszenie liczby stanowisk funkcyjnych, informatyzację sądów (m.in. koncepcję sądu elektronicznego), ułatwienie zmiany zawodu prawniczego. Prof. dr hab. Adam Zieliński wskazał na wzrost roli sądów w życiu społecznym, zmianę ich roli i nowe problemy, które się wiążą z owymi zjawiskami. Pełne teksty referatów publikowane będą w lutowym numerze Państwa i Prawa.

Referaty wywołały ożywioną dyskusję.

Zaproszony na posiedzenie sędzia St. Dąbrowskiego (Przewodniczący Krajowej Rady Sądownictwa) wskazał na następujące zjawiska. Władza sądów rzeczywiście wzrasta, ale nie wskutek aktywności sędziów w tej mierze. Sędziowie bronią się przed aktywizmem, a obecny jego wzrost to skutek presji doktryny, która się go domaga i wyszydza pozytywizm; to także skutek wpływu prawa międzynarodowego (kwestia ochrony praw człowieka), oddziaływania kultury anglosaskiej, oraz oczekiwań społecznych. Stąd kontynuacja XIX-wiecznej roli sędziego jest już dziś niemożliwa. Istotne jest, aby w kontekście tych zmian przyjrzeć się roli niezawisłości sędziego. Na gruncie Konstytucji ograniczanie niezawisłości jest niemożliwe, gdyż jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji) oraz z zasadą niezawisłości sędziów wyrażonej w art. 178 Konstytucji. Dziś Minister Sprawiedliwości ma władzę administracyjną nad sądami w bardzo wielu aspektach: tworzenie i znoszenie sądów, powoływanie i odwoływanie prezesów i dyrektorów sądów, przenoszenie stanowisk sędziów, delegowanie sędziów, uprawnienie do żądania wszczynania postępowania dyscyplinarnego i zaskarżania orzeczeń dyscyplinarnych pierwszej instancji, prawo do wglądu w akta sprawy i wskazywania uchybień. To jest zły model. W tej sytuacji nie należy wprowadzać kolejnej reformy utrzymującej (czy wręcz wzmacniającej) administracyjny wpływ władzy wykonawczej na sądy, lecz zharmonizować ustawę o sądach powszechnych z Konstytucją. Nie jest właściwe przenoszenie kompetencji nadzorczych na Krajową Radę Sądownictwa, gdyż to kolidowałoby z jej podstawową funkcją strażnika niezawisłości sądów. Być może dobrym modelem byłoby oddanie administrowania sądami powszechnymi w ręce Sądu Najwyższego.

Pozostali uczestnicy dyskusji nie byli zgodni co do oceny planowanej reformy oraz innych tez zawartych w referatach. Z jednej strony wskazywano, że słuszny jest postulat ograniczenia liczby sądów rejonowych, nadmierna ich liczba ma źródło w idei łatwego dostępu do sądu, jednak dziś ludzie są znacznie bardziej mobilni, więcej ludności mieszka w miastach. Wskazywano, że należy uzgodnić zasięg terytorialny z podziałem administracyjnym na powiaty. Z drugiej jednak strony twierdzono, że sąd ma także dla lokalnej społeczności znaczenie kulturotwórcze, za utrzymaniem dotychczasowej struktury przemawia też tradycja, powiązania ze strukturą prokuratury. Większość dyskutantów stwierdziła, że racjonalizacja struktury sądów rejonowych ułatwi zarządzanie nimi i podniesie poziom orzecznictwa.

Kwestia reformy procedury sądowej podzieliła dyskutantów. Jedni twierdzili, że zmiany są konieczne (pracuje nad nimi miedzy innymi komisja kodyfikacyjna prawa cywilnego). Warto zdjąć z barków sądu obowiązki inne niż orzecznicze (np. administracyjne). Inni uznawali, że reforma prawa cywilnego (w tym procedury) w ogóle jest zbędna: należy raczej kształtować prawo przez odpowiednie orzecznictwo niż nadmierną działalność legislacyjną. Perspektywę uruchomienia „sądu elektronicznego” uznano za obiecującą, wskazano jednak, że dotychczasowe doświadczenia nie są tylko pozytywne. Elektroniczny system ksiąg wieczystych często się zawiesza, wypisy z tych ksiąg są dwukrotnie dłuższe niż z tradycyjnych i nieczytelne; treść wypisu nie odpowiada wymogom ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Natomiast po reformie procedury karnej ławnicy uczestniczą w zaledwie 0,6% spraw.

Znaczną część dyskusji zajęła kwestia kształtowania orzecznictwa, precedensów i sformalizowania procedury. Zdaniem St. Biernata sądy niższych instancji powinny procedować i orzekać w sposób formalistyczny. E. Łętowska stwierdziła, że spadek prestiżu sądów nie wynika z formalizmu. Problem bierze się z narzędzi i metod wykładni, np. czy opierać się na regułach czy na zasadach. Jest to także problem dojrzałości demokracji. Dyskutantka wskazała też na związek pomiędzy unowocześnieniem narzędzi pracy sędziego (formularze, elektronika) a wzrostem formalizmu.

W kształtowaniu orzecznictwa istotną rolę pełni edukacja sędziów i wymiana informacji. Sąd winien posiadać dobrą bibliotekę, dostęp do komputerowych programów prawniczych, sędziowie powinni dyskutować ze sobą o kontrowersyjnych sprawach. Elektroniczne środki komunikacji mogą służyć poznawaniu orzecznictwa powstającego podczas stosowania nowych aktów normatywnych.

Systemy anglosaskie i kontynentalne zbliżają się do siebie. W naszym porządku prawnym pojawia się kwestia orzeczeń precedensowych. Przypomniano, że nie można utożsamiać precedensów i wyroków prawotwórczych. Niektórzy dyskutanci postulowali sformalizowanie znaczenia orzecznictwa. Wprowadzenie instytucji precedensów napotkałoby jednak trudności: doktryna nie jest do tego przygotowana, brak mechanizmów jednolitości orzecznictwa, należy respektować zakaz retroaktywności prawa i zasadę ne bis in idem, konieczna byłaby zmiana sposobu uzasadniania orzeczeń (muszą one jednocześnie przekonywać o słuszności orzeczenia). Jednocześnie zwrócono uwagę, że powszechne jest, iż uzasadnienia wyroków piszą aplikanci, sprawa warta jest empirycznego zbadania. Nie wszyscy podzielali stanowisko w sprawie precedensów. Zdaniem St. Biernata w ostatnich latach nie wydarzyło się w tej materii w Polsce nic nowego: sądy niższych instancji zawsze lubiły powoływać się na orzeczenia sądów wyższych instancji; to zjawisko to nie precedens, lecz odwoływanie się do wykładni ugruntowanej.

J. Boć wyraził wątpliwość co do idei łatwiejszego przepływu pomiędzy zawodami prawniczymi. Jaki jest cel takiej regulacji? Nie jest nim fachowość kadr, wątpliwe bowiem, żeby prokurator był dobrym notariuszem. Może stać się tak, że będzie to pole kształtowane społecznie lub politycznie.

W odpowiedzi minister Z. Ćwiąkalski stwierdził, że przepływy pomiędzy zawodami już istnieją i są pożyteczne. Nie należy się zatem obawiać patologii, bo gwarancje prawne w tej materii zostaną utrzymane. Ministerstwo nie przewiduje masowej likwidacji sądów rejonowych, ale niektóre z nich są zbyt małe i niewydolne; uwzględnianie tutaj ich roli kulturotwórczej jest w jakiejś mierze możliwe, ale lokalne ambicje nie mogą decydować o umiejscowieniu sądu. Nie należy też zmieniać sposobu zarządzania sądami; podobny istnieje w wielu krajach i nie podważa ich demokratycznego charakteru.

A. Zieliński uznał, że walka o sądy daje się sprowadzić do walki o sędziego. NSA zawsze był otwarty na przedstawicieli innych zawodów prawniczych, jednakże problemem jest to, że niewiele wiadomo o takim kandydacie. Doskonalenie sędziego dziś leży głównie w jego własnych rękach; powinny się odbywać debaty sędziów z naukowcami. Ministerstwo Sprawiedliwości winno zapewnić sędziom dostęp do komputerowych programów prawniczych. Brak nominacji przez Prezydenta sędziów wskazanych przez Krajowa Radę Sądownictwa jest niepokojący. Zarobki sędziów powinny być wysokie, a zawód sędziego powinien być ukoronowaniem profesji prawniczych.

Po zakończeniu debaty S. Wronkowska poinformowała, że kolejne posiedzenie będzie poświęcone wykładni. Dzisiejsza debata wykazała, że doktryna nie nadąża z rozwiązywaniem nowych problemów. Należy poświęcić uwagę polom badawczym i programom edukacyjnym wydziałów prawa. Pogarsza się metoda pracy badawczej, u młodych naukowców widać braki warsztatowe. Pod koniec marca wspólnie z Komitetem Nauk Politycznych zostanie zorganizowana konferencja „Spór o przyszłość państwa prawa”.

Dr Paweł Kamela


POSIEDZENIE KOMITETU NAUK PRAWNYCH PAN

KTÓRE ODBYŁO SIĘ DNIA 15 LISTOPADA 2007 R. W WARSZAWIE

15 listopada 2007 r. odbyło się pierwsze merytoryczne posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN nowej kadencji. Otworzyła je przewodnicząca Komitetu prof. Sławomira Wronkowska, a wiodącym tematem posiedzenia były zmiany w koncepcji podziału władz.

Debatę rozpoczęły referaty prof. Andrzeja Sylwestrzaka oraz prof. Piotra Winczorka. Prof. A. Sylwestrzak w swoim referacie wskazał, że oprócz wyróżnionych przez Monteskiusza trzech władz w naszej konstytucji można wskazać także czwartą władzę – władzę kontrolującą, kompetencje której uregulowane są w rozdziale IX konstytucji. Zdaniem referenta należałoby także wyróżnić władzę prezydenta jako neutralną (jest on bowiem apolitycznym negocjatorem pomiędzy pozostałymi władzami) oraz władzę samorządu terytorialnego (jego istotna rola jest wzmocniona legitymacją wyborów powszechnych). Tak więc, rozwijając koncepcję Monteskiusza, należałoby obecnie wyróżnić sześć władz. Byłoby to wyróżnienie w podziale poziomym, który - zdaniem referenta - nie opisuje już adekwatnie rzeczywistych stosunków władzy w dzisiejszym świecie, nie ma bowiem wyraźnej różnicy pomiędzy rządem a większością parlamentarną, z której się ów rząd wywodzi. Prof. A. Sylwestrzak zaproponował nowe ujęcie podziału władz. Rząd i większość parlamentarna stanowiłyby jednolitą władzę polityczną. Drugą władzą byłaby władza opozycyjna; prawo opozycji do działalności opozycyjnej winno być zagwarantowane w konstytucji oraz ustawach (taki model przyjęto np. w Portugalii). Trzecią władzą jest władza neutralna: sądy i instytucje kontrolne. Trzecia władza powinna mieć swój własny system rekrutacji kadr, to gwarantowałoby jej autentyczną niezależność.

Prof. P. Winczorek rozważając problem podziału władz rozpoczął od pytania, czym jest władza. Przypomniał, że wedle jednej ze szkół politologicznych nie ma jednego ośrodka władzy, lecz wiele ośrodków, grup wpływu; rezultatem ich interakcji są wybory polityczne. W konstytucji RP określenie „władza”, „władze” występują w bardzo różnych kontekstach: władza zwierzchnia, publiczna, organ władzy (organ samorządu terytorialnego, organ administracji rządowej) władza podzielona i zrównoważona, zdecentralizowana, udział w sprawowaniu władzy, władza Rzeczpospolitej Polskiej, państwowa. Tę terminologię można uporządkować w następujący sposób. Po pierwsze, pojęcie władzy występuje w sensie funkcjonalnym – jako typ działań publicznych (np. władza państwowa). Po drugie, w sensie instytucjonalnym (władza ustawodawcza, samorządowa). Po trzecie, w sensie politycznym (władza zwierzchnia, polityczna). Podział pionowy władz należałoby na gruncie konstytucji przeprowadzić zgodnie z koncepcją Monteskiusza na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. W ujęciu zaś poziomym na władzę państwową, samorządową (samorząd terytorialny i inne samorządy), władzę instytucji Unii Europejskiej (w tym kontekście pojawia się pytanie o to, która władza ma prymat: krajowa czy unijna).
Referent przypomniał, że wedle dawniejszych koncepcji władzą państwową jest przede wszystkim scentralizowana administracja rządowa. To ujęcie pomija udział społeczeństwa obywatelskiego w podejmowaniu decyzji, a udział ten przejawia się choćby w działalności samorządu terytorialnego. Wedle komentowanej koncepcji władza sądownicza ma być podporządkowana władzy wykonawczej. Przejawem tego poglądu były podejmowane niedawno w Polsce próby dyskredytowania sędziów i Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem referenta takie działania zamazują podział władz. Prof. P. Winczorek wskazał dalej, iż ostatnio ujawniła się także tendencja do zacierania różnic pomiędzy dwoma pionami władzy wykonawczej: rządowym oraz prezydenckim i nastąpiło wyraźne przesunięcie ciężaru władzy do pionu rządowego. W relacjach władzy ustawodawczej i wykonawczej doszło do ograniczenia kontroli parlamentu nad rządem, czego przykładem może być odwołanie wszystkich ministrów w rządzie Jarosława Kaczyńskiego, a następnie ponowne ich powołanie. W ramach władzy wykonawczej doszło do zatarcia różnicy pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Prokuratorem Generalnym, co godzi w niezależność prokuratury. Stąd postulat pilnego rozdzielenia tych dwóch urzędów. Przechodząc do podziału poziomego, referent wskazał na działania na niekorzyść samorządu, uwidaczniające się m.in. w podziale funduszy unijnych, ograniczaniu roli samorządów zawodowych i ich dyskredytacji. Zapewne motywem tych działań była wizja państwa scentralizowanego, z silną egzekutywą. Jest to jednak wizja niezgodna z modelem przewidzianym w konstytucji. Wizja ta może w przyszłości doprowadzić do konfliktów z Unią Europejską (tak jak w przypadku planów budowy drogi w dolinie Rospudy, gdzie rozpisano referendum lokalne, które nie mogło mieć znaczenia prawnego wobec sprzeczności inwestycji z prawem unijnym).

Referaty wywołały ożywioną dyskusję. Wzięli w niej udział: E. Łętowska, Z. Ćwiąkalski, M. Wyrzykowski, St. Waltoś, St. Biernat, K. Działocha, J. Borkowski, P. Sarnecki, J. Błeszyński, T. Lipowicz, E. Ochendowski, A. Całus.

E. Łętowska, odnosząc się do pierwszego referatu wskazała, że samo doktrynalne dekretowanie liczby władz jest mało płodne naukowo. Interesujące jest, jak przy mnogości władz kształtują się „styki” (relacje) władz. Jest to podstawowy problem konstytucyjny. Ponieważ trudno zoperacjonalizować rolę opozycji, należy być sceptycznym wobec ustawy regulującej jej aktywność. Na pewno konstytucja wychodzi poza podział Monteskiusza, choćby w art. 10 formułującym zasadę subsydiarności. Dyskutantka zwróciła uwagę, że należy bardziej chronić samorządy. Władza sądownicza powinna być odseparowana od pozostałych, jednakże, mimo rozdziału, istnieje wiele subtelnych metod wpływania na sądy. W nawiązaniu do referatu prof. P. Winczorka należy wskazać na silny związek między koncepcją demokracji partycypacyjnej, opartej na konsensie, a ideą podziału władz.

Z. Ćwiąkalski stwierdził, że zawarta w referatach krytyka aktualnych władz jest trafna. Oświadczył, że po objęciu urzędu ministra sprawiedliwości będzie dążył do szybkiego rozdziału stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego, powoła w tym celu specjalny zespół, który opracuje to zadanie. Trzeba będzie też stworzyć procedurę powołania prokuratora generalnego. Należy spłaszczyć i uprościć strukturę prokuratury: niepotrzebna jest prokuratura apelacyjna (gdyż ściganie przestępstw odbywa się na poziomie prokuratur rejonowych i okręgowych), zbyt wiele jest nominacji do prokuratury krajowej. Przy jej reformie i ograniczeniu składu osobowego należy jednak pamiętać o prawach nabytych prokuratorów krajowych. Z. Ćwiąkalski poprosił o pomoc i wsparcie nauki w tych reformach.

M. Wyrzykowski zgodził się z poglądem P. Winczorka, że były krytyczne wypowiedzi pod adresem Trybunału Konstytucyjnego. Jednak nie należy tego interpretować jako zamazywania podziału władz, lecz próbę zdobycia nowych kompetencji. Jego zdaniem była to próba zdobycia lepszej pozycji dla władzy wykonawczej przez obniżenie pozycji władzy krytykowanej. Trudno byłoby udowodnić, że działania te naruszały konstytucję. Doszło raczej do naruszenia „rzeczywistości konstytucyjnej”. Inny przykład niepokojących działań to odmowa prezydenta udzielenia nominacji sędziowskich.

W odniesieniu do referatu prof. A. Sylwestrzaka należy wskazać na trudność w sformułowaniu pojęcia „odpolitycznienia”. Jak władza może być odpolityczniona? Raczej doszło do utożsamienia pojęć „upolitycznienia” i „upartyjnienia polityki”.

St. Waltoś stwierdził, że w ujęciu problemu podziału władz tkwi błąd logiczny. Zakres pojęcia nie jest wyczerpany przez trzy tradycyjnie wyróżniane władze i podział jest nieostry: np. jeżeli powołujemy prezydenta w wyborach powszechnych, to podział już nie jest czysty. W referatach i dyskusji nie mówiono, jak wskazał, o konstytucji, lecz o praktyce prawnej (law in action). Postulat rozdziału stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego uznał za słuszny. W kontekście podziału władz i instytucji powołanych do ścigania przestępstw pojawia się dodatkowy problem zakwalifikowania parlamentarnych komisji śledczych, które zakłócają trójpodział władz.

St. Biernat zgodził się z tezą, że trójpodział władz nie wyczerpuje rodzajów władz wskazanych w konstytucji: w tym podziale nie mieści się np. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Sama idea powołania tej instytucji nie była zła: miał to być niezależny organ kontrolny. Jednak w niesprzyjających warunkach politycznych doszło do karykatury tej idei. To samo może się zdarzyć w przypadku rozdzielenia stanowisk ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego. Istotnym wydarzeniem dla podziału władz jest także uchwała pełnego składu Sądu Najwyższego w sprawie prawa delegowania sędziów (czy może to czynić jedynie minister sprawiedliwości czy także sekretarze stanu w tym ministerstwie). Sąd Najwyższy uznał, że prawo delegowania sędziów to wyjątek od zasady podziału władz i musi być rozumiany ściśle. W aspekcie europejskim podziału władz należy wskazać, że państwa są reprezentowane głównie przez rządy, prowadzi to do dominacji władzy wykonawczej. Próbuje się temu przeciwdziałać poprzez aktywizację parlamentów krajowych; stosowne uregulowania znajdują się w traktacie konstytucyjnym i traktacie reformującym Unię Europejską. Odnosząc się do wypowiedzi E. Łętowskiej dotyczącej art. 10 konstytucji, St. Biernat zgodził się, że niektóre instytucje realizujące zasadę subsydiarności mogą być lokowane w konstytucji, a inne w ustawie.

K. Działocha stwierdził, że w kwestii neutralności władzy sądowniczej od czasów Monteskiusza zaszły znaczne zmiany. Wedle Monteskiusza władza sędziów miała być „niemal żadna”. Dziś obserwujemy takie zjawiska jak aktywizm sędziowski, mówi się także o „Europie sędziów”. Zjawiska te należy ocenić pozytywnie, są one zgodne z ideą podziału władz, bowiem dzięki nim podział władz się urealnił. Potrzebne są jednak gwarancje roli sądów, ich aktywizmu. Natomiast władza głowy państwa to władza neutralna i pośrednicząca. Należy bowiem podkreślić nie tylko aspekt podziału, ale także współdziałania. Odnosząc się do kontrowersji wokół proponowanych kryteriów podziału władz, dyskutant stwierdził, że istotą problemu jest podział kompetencji. W tym kontekście należy przypomnieć o konstytucyjnym domniemaniu kompetencji na rzecz rządu. Problemu konstytucjonalizacji opozycji (co proponował w referacie A. Sylwestrzak) nie można rozpatrywać w oderwaniu od formy sprawowania władzy. Demokracja parlamentarna, system parlamentarno-gabinetowy zakłada istnienie i dużą rolę opozycji. Nie ma to co prawda odzwierciedlenia w konstytucji, ale ma w regulaminie Sejmu.

J. Borkowski stwierdził, że według Monteskiusza podział władz był podziałem dychotomicznym: władza i sądy. Władza zaś dzieliła się na legislatywę i egzekutywę. później natomiast zaczęto mnożyć typologie. To błąd metodologiczny. Należy przypomnieć, że każda konstrukcja myślowa posiada swe centrum i obszary brzegowe. (istnieją np. parasądy i paraparlamenty). Należy odnotować istnienie problemów brzegowych, ale nie wolno zniszczyć rdzenia znaczeniowego. Innym godnym odnotowania zjawiskiem jest proces „urzędniczenia” pracy sędziego: sędzia dziś już nie sądzi, lecz administruje karami.

P. Sarnecki stwierdził, że podział władz ma znaczenie nie tylko teoretyczne, ale i praktyczne: były wszak wyroki Trybunału Konstytucyjnego opierające się na tej idei. Zdaniem dyskutanta referat A. Sylwestrzaka był w pierwszej części dogmatyczny, w drugiej – teoretyczny, zawierał wnioski de lege ferenda. Wyróżnione w referacie nowe władze nie będą równorzędne z trzema pierwszymi, brak im bowiem legitymacji pochodzącej z wyborów i domniemań kompetencyjnych. Idea władzy neutralnej pochodzi od B. Constanta, sformułował on tę myśl w odniesieniu do władcy dziedzicznego, dla którego interes dynastii był identyczny z interesem państwa. Zawarty w referacie postulat instytucjonalizacji opozycji jest mało realny. W Europie istnieją dwa modele opozycji: destrukcyjnej (Wielka Brytania) i konstruktywnej (Niemcy). W Niemczech 90% ustaw parlament przyjmuje niemal jednomyślnie. Unia ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego jest nienaturalna, gdyż prawo traktuje prokuratora generalnego jako przedstawiciela prawa, a stanowisko ministra jest polityczne. Wprowadzono u nas tę unię powołując się na dwudziestolecie międzywojenne, ale należy pamiętać, że wówczas istnieli sędziowie śledczy. Nadzór ministra sprawiedliwości nad prokuraturą, jego udział w nadzorze nad władzą sądowniczą to wyjątki od zasady podziału władz i jako takie powinny one mieć zakorzenienie w konstytucji.

J. Błeszyński wskazał na zależność pomiędzy systemem władzy a systemem partyjnym. Powstaje pytanie, jak zabezpieczyć system władz przed patologiami. Istnieje szereg rozwiązań, na przykład odwołalność organu i jego kadencja. Powstaje także pytanie, czy system władzy powinien być skorelowany z systemem wyborczym. Zdaniem dyskutanta system władzy wynika w jakiś sposób z kultury (również prawnej) społeczeństwa.

I. Lipowicz stwierdziła, że samorząd terytorialny powinien zostać „dowartościowany”. Nie wiadomo jednak, czy dojrzał już do zmiany proponowanej przez prof. A. Sylwestrzaka, gdyż dziś jest on typem administracji państwowej, a nie władzą społeczną, choć cieszy się tzw. podwójną legitymacją (z wyborów powszechnych pochodzi nie tylko władza ustawodawcza, lecz także wykonawcza samorządów) i szeroką akceptacją społeczną. W bliskiej przyszłości powstaną europejskie jednostki terytorialne, a kompetencje samorządu są nadal skromne. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji to porażka idei niezależnej, apolitycznej kontroli. Zapewne nie trzeba było akceptować cynicznego upolitycznienia tego organu, do którego dochodziło od początku jego działania. Funkcjonowanie ustawy o partiach politycznych okazało się trwałe, choć podczas jej uchwalania panowało przekonanie o tymczasowości tego aktu normatywnego.

E. Ochendowski podjął problem zasada podziału władz a praktyka. Wskazał, że liczba rozporządzeń wykonawczych jest dziewięciokrotnie wyższa niż ustaw, co wskazuje na przewagę władzy wykonawczej. Należy zauważyć też rosnącą liczbę kar administracyjnych - w ten sposób władza wykonawcza przechwytuje kompetencje władzy sądowniczej. Istotny jest też problem przenikania się władz.

A. Całus stwierdził, że równowaga instytucjonalna w Unii Europejskiej jest dziś zagrożona. Obecnie wzmacnia się w Unii elementy podziału między władzami zaczerpnięte z prawa krajowego. To może doprowadzić do zmiany podziału władz w przyszłości, a być może doprowadzi do powstania państwa europejskiego.

Odpowiadając na uwagi uczestników dyskusji, prof. dr hab. A. Sylwestrzak stwierdził, że władza prezydenta powinna być neutralna: ma to być negocjator, koordynator wszystkich władz. Proponowany model nie odpowiada w pełni dzisiejszemu kształtowi urzędu prezydenta, jest to model teoretyczny, stworzony po to, aby dać naukowe podstawy dla nowego podziału kompetencji. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku samorządu terytorialnego: proponowany model wyprzedza rozwój tej władzy, ale wkrótce może być już adekwatny. Władza opozycyjna to zjawisko, które odnotowuje nauka. Zadano pytanie o potrzebę wydania ustaw regulujących funkcjonowanie opozycji. W niektórych krajach (Portugalia, Wielka Brytania) takie ustawy obowiązują. Czy potrzeba ich ustanowienie istnieje także w Polsce? Odpowiedź na to pytanie powinna być poprzedzona teoretyczną analizą, jak spowodować to, aby opozycja była konstruktywna. Władza neutralna winna być ściśle oddzielona od pozostałych władz, np. przez zakaz łączenia urzędów, własny system rekrutacji, oddzielenie od systemów partyjnych. Należy wskazać, że w ramach władzy neutralnej istnieją podsystemy tej władzy.

Ustosunkowując się do uwag uczestników dyskusji, prof. P. Winczorek zauważył, że na problem podziału władz są dwa spojrzenia: prawnicze i politologiczne. Oba są ważne, ale dla uzyskania ścisłości powinno się je odróżniać. Można spojrzeć na podział władz jako na podział kompetencji i zadań, wtedy dochodzi się do wniosku, że tyle jest władzy, ile kompetencji. W tym ujęciu widać, że rząd ma przewagę nad prezydentem: istnieje przepis konstytucji dający domniemanie kompetencji na rzecz rządu, kontrasygnata premiera, polityka zagraniczna, w której prezydent nie jest samodzielny. Co do problemu równowagi władz należy zadać pytanie, czy to pojęcie odnosi się tylko do trzech władz czy także do innych pionów (takich jak NIK, RPO). Odpowiedź będzie negatywna. Kolejne pytanie, czy równowaga ma być zachowana pomiędzy władzami czy w ramach tych władz. I na to pytanie należy odpowiedzieć przecząco, nie ma na przykład równowagi pomiędzy Sejmem a Senatem czy Sądem Najwyższym a Trybunałem Konstytucyjnym.

Po zakończeniu dyskusji Przewodnicząca Komitetu, prof. S. Wronkowska zaproponowała, aby w ramach problemu przemiany władz w Polsce kolejne dyskusje były poświęcone przemianom każdej z władz z osobna. Propozycja ta została zaakceptowana przez członków Komitetu, a jego Prezydium zobowiązało się do przygotowania szczegółowego programu prac. Dodatkowo prof. E. Łętowska zaproponowała, aby podjąć problem skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, prof. P. Winczorek zwrócił uwagę, że należy podjąć tematykę stanu nauk prawnych i nauczania prawa w Polsce.

Następnie przystąpiono do wysunięcia propozycji osób, które pełniłyby funkcję przewodniczących Narodowych Komitetów dla afiliowanych przy Komitecie Nauk Prawnych organizacji międzynarodowych. I tak w przypadku Międzynarodowego Stowarzyszenia Prawa Karnego (AIDP) zaproponowano, aby funkcję przewodniczącego Komitetu Narodowego na kadencję 2007 - 2010 powierzyć prof. L. Kubickiemu, w przypadku Stowarzyszenia Prawa Międzynarodowego (Grupa Polska ILA) prof. A. Wyrozumskiej, a w przypadku Międzynarodowego Instytutu Nauk Administracyjnych (IIAS) prof. J. Borkowskiemu.

Przewodnicząca Komitetu poinformowała, że Prezydium PAN powierzyło Komitetowi Nauk Prawnych funkcję Komitetu Narodowego ds. Współpracy z Międzynarodowym Stowarzyszeniem Nauk Prawnych (AJSL) i powołało prof. M. Wyrzykowskiego na przewodniczącego Komitetu Narodowego na kadencję 2007 – 2010.

Kolejne posiedzenie odbędzie się 21 lutego 2008 r.

Dr Paweł Kamela



Posiedzenie Prezydium oraz posiedzenie plenarne Komitetu Nauk Prawnych PAN

Warszawa, dnia 21 lutego 2008 r.




Posiedzenie plenarne Komitetu poprzedziło spotkanie jego Prezydium, które powołało sąd konkursowy do konkursu „Państwa i Prawa” na najlepsze prace habilitacyjne i doktorskie w składzie zaproponowanym przez L. Kubickiego.

Po przeprowadzeniu debaty Prezydium przyjęło też program prac KNP PAN. Najbliższe posiedzenia będą poświęcone przemianom poszczególnych władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ponadto Komitet podejmie zagadnienie przygotowania do zawodów prawniczych i społecznej roli prawnika. Celowe jest wypracowanie oficjalnego stanowiska Komitetu w każdej z tych kwestii.

Na prośbę Komitetu Etyki w Nauce odbędzie się spotkanie członków Prezydium z tym Komitetem.

Posiedzenie plenarne otworzyła prof. dr hab. Sławomira Wronkowska, przedstawiając program prac Komitetu przyjęty przez Prezydium.

Na wniosek St. Waltosia Komitet powołał L. Kubickiego na stanowisko redaktora naczelnego „Państwa i Prawa”. Następnie Komitet przyjął proponowane przez L. Kubickiego zmiany w składzie redakcji tego czasopisma.

Referat „Sposoby przekształcania prawa polskiego pod wpływem prawa europejskiego” wygłosił dr hab. S. Dudzik. (Pełny tekst referatu będzie opublikowany w „Państwie i Prawie” nr 5 z 2008 r.). Referent skoncentrował się na wpływie na sektor usług (jest to gospodarczo najważniejszy, najbardziej innowacyjny sektor). Szczególną uwagę poświęcono kwestiom związanym z implementacją Dyrektywy Usługowej z 2006 roku (2006/123/EC). Zdaniem referenta najmniejszy będzie wpływ tej Dyrektywy na sektor koncesjonowany. System zezwoleń w Polsce budzi wątpliwości co do zgodności z Dyrektywą Usługową. Dyrektywa wprowadza wiele przepisów dotyczących procedur administracyjnych, np. punkty kontaktowe w organach administracji, gdzie możliwe byłoby uzyskanie informacji i załatwienie sprawy w jednym miejscu. Procedury mają być łatwe i możliwe do wypełnienia na odległość, zagraniczne dokumenty winny być uznawane, procedury udzielania zezwoleń zharmonizowane (tu winna obowiązywać przejrzystość, opłaty nie mogą przewyższać kosztów udzielenia zezwolenia), wprowadza się obowiązek współpracy międzynarodowej w zakresie informacji czy przeprowadzania kontroli na wniosek. W Polsce konieczna będzie informatyzacja administracji oraz jej współpraca z administracjami innych państw. Tworzy się nowa, europejska przestrzeń administracyjna. Kontrole będą nie prewencyjne, lecz ex post. Dojdzie do dekompozycji jednolitej procedury administracyjnej w Polsce.

W podsumowaniu referent stwierdził, że prawo państw europejskich jest kształtowane przez prawodawcę wspólnotowego. Zmniejsza się rola parlamentów krajowych. Należy włączyć parlamenty krajowe w europejski proces prawodawczy (poprzez rząd lub bezpośrednio) – takie rozwiązania zawiera Traktat Lizboński.

Otwierając dyskusję nad referatem, S. Wronkowska przypomniała, że około ¾ działalności prawodawczej zostało zawłaszczone przez prawo wspólnotowe. To uzasadnia pytanie o pozycję prawodawcy krajowego.

A. Całus stwierdził, że wybór usług jako kanwy dla referowanego problemu jest bardzo dobry. Polska wprowadza wiele dyrektyw europejskich z opóźnieniem i nieprawidłowo, co tworzy poważne problemy. Słuszna jest zasada wzajemnego uznawania ustaw i zachowania specyfiki porządków krajowych wraz z założeniem ich stopniowego ujednolicania. W nauce niemieckiej postawiono nawet pytanie, czy ta zasada nie zastąpi prawa prywatnego międzynarodowego, kolizyjnego.

P. Sarnecki wskazał, że referat wiąże się z głównym przedmiotem badań Komitetu w dwóch aspektach. Po pierwsze, deficytu demokracji, zakwestionowania monopolistycznej pozycji krajowego parlamentu (skoro jego rola ma sprowadzać się głównie do implementacji). Remedium na to zjawisko mają być Komisje Europejskie przewidziane w reformującym Unię traktacie. Po drugie, przekształcenia rozumienia funkcji ustawodawczej, zwłaszcza ustawodawcy krajowego. Ustawodawstwo pojmowane było dotąd jako prawo do wydawania aktów normatywnych abstrakcyjnych i generalnych. Traktat o Wspólnocie Europejskiej ujmuje wydawanie aktów normatywnych jako aktywność wśród wielu innych polityk. Zdarzają się ustawy konkretno-indywidualne. Stąd rodzi się pytanie, czy działalności prawodawczej nie należy podzielić na dwie grupy. Pierwsza obejmowałaby wymiar sprawiedliwości, kwestie bezpieczeństwa; tu byłoby miejsce na „klasyczne”, abstrakcyjne i generalne ustawy i działalność Komisji Europejskich. Druga – to prawodawstwo jako realizacja polityk europejskich. Tu można by powrócić do jakiegoś rodzaju aktów samoistnych Rady Ministrów. Obecna konstytucja i Trybunał Konstytucyjny takie rozwiązanie odrzucają, ale nasuwa się pytanie, czy ich stanowisko jest do utrzymania. Wydaje się, że możliwy jest powrót do wydawanych przez rząd aktów samoistnych, ale z większą kontrolą parlamentu (może ona polegać np. na obowiązku przedstawiania parlamentowi projektów). W Wielkiej Brytanii dużo jest prawodawstwa delegowanego (Orders of Council) z wieloma procedurami kontrolnymi.

A. Zieliński wskazał na zmianę roli parlamentów krajowych pod wpływem globalizacji, praktyki handlowej wielkich korporacji. Prawo Europejskie jest na bardzo niskim poziomie techniczno-legislacyjnym, co gorsza jesteśmy nadal bardziej konsumentami niż producentami tego prawa (aktywność polskich parlamentarzystów w parlamencie europejskim jest niewielka i nie są oni przygotowani do pełnionej przez siebie roli). Trzeba zatem przeanalizować polską rolę w tworzeniu prawa europejskiego. Jest sprawą znaną, że Unia ustala zasady gry gospodarczej. W Polsce zasady te są nie do końca znane, a praktyka bywa jeszcze gorsza (przykładem może być ustawa o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych), musimy więc nauczyć się korzystania z owych zasad w praktyce.

L. Leszczyński zauważył, że rola prawa europejskiego rośnie, jednak zjawisko to nie musi występować w przypadku dyrektyw, bo te wymagają implementacji. Dyrektywa Usługowa ma charakter kierunkowy, trudno ją implementować, bo jej zakres przedmiotowy jest bardzo szeroki. Nie wiadomo, czy implementacja będzie dokonana za pomocą kilku ustaw, czy trzeba będzie zastosować jakąś nową technikę implementacji. Należy ustalić, czy z tym zadaniem poradzono sobie w innych krajach.

M. Wyrzykowski zadał pytanie, czy referent widzi możliwość zastosowania art. 32 konstytucji do działalności podmiotów gospodarczych. Dyrektywa Usługowa jest wynikiem doświadczeń wielu lat, ma być korzystna dla procesów gospodarczych i konsumentów, ma wywrzeć poważny wpływ na ustawodawstwa krajowe. Rodzi się zatem pytanie, jaki mechanizm jej implementacji będzie skuteczny. Dyskutant wskazał, że podczas prac nad projektem ustawy o wielkopowierzchniowych obiektach handlowych ostrzegano parlamentarzystów przed kolizją tej ustawy z prawem europejskim. Być może należałoby wprowadzić odpowiedzialność parlamentarzystów za świadome naruszanie prawa europejskiego i międzynarodowego.

M. Zieliński stwierdził, że są dwie formy harmonizowania prawa europejskiego z polskim porządkiem prawnym. Dostosowanie naszych aktów normatywnych do prawa europejskiego lub nasz współudział w tworzeniu prawa europejskiego.

J. Borkowski wskazał, że od lat 60-tych problemy z harmonizacją prawa krajowego z prawem Unii nie zmieniły się, co widać na przykładzie wyroków ETS. Prawo wspólnotowe regulujące drobiazgowo np. limity produkcji mleka, czy sferę telekomunikacji przypomina raczej instrukcje technologiczne niż prawo. Jak zatem implementować tego rodzaju akty? Jest dyskusyjne, czy receptą byłyby samoistne akty normatywne. Trzeba też uwzględnić, że na współczesny porządek prawny istotny wpływ ma prawo wewnątrzkorporacyjne.

I. Lipowicz opisała niemiecką praktykę w zakresie wprowadzania Dyrektywy Usługowej. Stwierdziła, że problemy związane z implementacją tej dyrektywy to zaledwie wierzchołek góry lodowej. Wielkie trudności powstają w związku z istnieniem soft law, dramatycznym zepchnięciem nauki prawa na margines, triumfem manageryzmu. Trudno zaakceptować propozycję wprowadzenia aktów samoistnych rządu. Niegdyś w PRL interna stanowiły około 80% prawodawstwa. Dziś parlament i tak jest już zepchnięty do defensywy.

J. Błeszyński stwierdził, że przynależność do Unii przyniosła Polsce wiele korzyści. Jednak sposoby przekształcania polskiego prawa wymagają zmiany. Prawo europejskie ma inne funkcje niż prawo wewnętrzne, musi być inaczej odczytywane. Ma ono inną, syntetyzującą, harmonizującą funkcję; ponadto jest wycinkowe, nie tworzy systemu. Natomiast prawo po implementacji ma tworzyć system. A w Polsce nie ma dobrego modelu tworzenia prawa. Wiele aktów prawnych miesza prawo z komentarzem, instrukcją. Parlamentarzystom często brak kompetencji do tworzenia prawa. Nie ma mechanizmu selekcji ani odpowiedzialności za jakość prawa. Stąd należy się spodziewać ogromnych trudności przy implementowaniu Dyrektywy Usługowej.

Zdaniem St. Biernata referat dobrze ilustruje tezę o deprecjacji legislatywy krajowej. Warto byłoby prześledzić, na czym mogłaby polegać rola Polski w UE. Można bronić następującej koncepcji. W pierwszym etapie prawnicy, socjologowie, politolodzy stworzyliby kanały informacyjne dla rządu. W drugim – zadbanoby o oddziaływanie polskich instytucji na treść prawa europejskiego, opiniowano projekty. Powstaje tu jednak wiele problemów technicznych: czas na podejmowanie działań jest bardzo krótki, należy stworzyć komisje i w Sejmie, i w Senacie, zadbać o dostarczanie ekspertyz, uzgadniać stanowisko parlamentu i rządu. Dyskutant zaznaczył, że nie jest zwolennikiem większej roli parlamentów krajowych. Dobrym kanałem oddziaływania na prawo europejskie jest Parlament Europejski (choć powstaje tu problem reprezentatywności naszych posłów będący skutkiem niewielkiej frekwencji w wyborach). Trudno poprawić jakość prawa europejskiego, w jego tworzeniu uczestniczy bowiem zbyt wiele organów, znaczny jest też wpływ rozmaitych lobby. Co natomiast dotyczy prawa krajowego pożyteczne byłoby „złagodzenie” form i sposobów jego tworzenia (por. koncepcja prof. P. Sarneckiego).

P. Winczorek zwrócił uwagę, że w dyskusji jest mowa wprawdzie o ustawodawcy, ale tylko z punktu widzenia jego funkcji prawotwórczej. Tu rzeczywiście obserwuje się zmniejszenie jego roli. Ale jest też funkcja kreacyjna i kontrolna, może w nich będzie się on bardziej realizował. Należy wskazać także na problem „polityki telewizyjnej” – nie ma bowiem rzetelnego tworzenia prawa, tylko walka o władzę.

L. Kubicki wskazał, że bardzo szczegółowe i zawierające rozwiązania techniczne dyrektywy wymagają częstych zmian w prawodawstwie krajowym. Dlatego należy przemyśleć nowe rozwiązania w zakresie źródeł prawa; jakiś nowy rodzaj aktów służących ich implementacji.

Odpowiadając na pytania, referent stwierdził, że termin na implementację Dyrektywy Usługowej jeszcze nie minął, ale jest już mało czasu. Jesteśmy na wczesnym etapie: wykonano prace inwentaryzacyjne (których aktów normatywnych dyrektywa dotyczy), powstaje aktualnie koncepcja rządowa, jak dokonać implementacji. Zdaniem referenta, nie można tego uczynić jedną ustawą. Dyrektywa jest kompleksowa i taka musi być implementacja, zmianie muszą ulec m.in. Prawo energetyczne, ustawa o swobodzie działalności gospodarczej i wiele innych ustaw.

Jego zdaniem art. 32 konstytucji ma zastosowanie do działalności gospodarczej. Idea równości odnosi się nie tylko usługodawców, ale i konsumentów.


Dr Paweł Kamela



Posiedzenie Komitetu Nauk Prawnych PAN

Warszawa, dnia 29 maja 2008 r.



Posiedzenie plenarne otworzyła prof. dr Sławomira Wronkowska. Poinformowała, że w połowie października Komitet zorganizuje konferencję naukową poświęconą przemianom suwerenności w procesie integracji europejskiej. Planowana jest współpraca z Komitetem Nauk Politycznych PAN i podjęcie wspólnych przedsięwzięć naukowych. Przewodnicząca poinformowała też o rekomendacjach udzielonych przez Komitet w konkursie Prezesa Rady Ministrów na najlepsze prace doktorskie i habilitacyjne.

Referat wprowadzający do dyskusji wygłosił prof. dr hab. Marian Grzybowski. Skoncentrowano w nim uwagę na oddziaływaniu polskiego uczestnictwa w Unii Europejskiej na relacje pomiędzy dwoma ośrodkami władzy wykonawczej: prezydentem i radą ministrów.

Referent wskazał, że konstytucja nie reguluje jednoznacznie zakresu kompetencji obydwu przedstawicieli egzekutywy, co prowadziło między innymi do sporów o to, który z organów ma reprezentować Polskę na forum międzynarodowym, w tym w Unii Europejskiej. Szczegółowa analiza przepisów konstytucji prowadzi do wniosku, że organem tym powinien być rząd, zaś prezydent ma stać na straży suwerenności państwa, głównie przez podejmowanie decyzji w sprawie ratyfikacji i wypowiadania umów międzynarodowych. Pełny tekst referatu będzie zamieszczony w sierpniowym numerze „Państwa i Prawa”.

Otwierając dyskusję S. Wronkowska wskazała na to, że długofalowy plan prac Komitetu zakłada zbadanie przemian każdej z trzech władz. W ramach tego zadania mieści się dzisiejszy referat śledzący zmiany w ramach władzy wykonawczej. Należy wskazać, że dla zbadania problemu niewystarczająca jest analiza przepisów, należy także analizować praktykę konstytucyjną. Zmiany, jakie się tu dokonały po akcesji,
skłaniają bowiem do reinterpretacji konstytucji.

St. Biernat zwrócił uwagę na niekonsekwencje zawarte w konstytucji: z jednej strony niezwykle silna pozycja prezydenta (wzmocniona legitymacją wyborów powszechnych), z drugiej zaś – niewielkie kompetencje. Z jurydycznego punktu widzenia możliwe rozwiązania to zmiana konstytucji, rezygnacja z wyborów powszechnych, albo rozszerzenie kompetencji prezydenta, lecz żadne z nich nie jest politycznie realne. Rolę prezydenta w relacjach Polski z Unią należy osobno rozpatrywać przy powstawaniu i zmianach podstaw prawnych tych relacji, osobno – w ramach istnienia i funkcjonowania Unii. Co do roli prezydenta podczas negocjacji i ratyfikacji Traktatu Akcesyjnego należy stwierdzić, że traktat był w dużej mierze umową adhezyjną, negocjacje dotyczyły kwestii szczegółowych (np. okresów przejściowych). Najważniejszy w owym momencie był wybór polityczny, wręcz cywilizacyjny – wybór przyszłości dla Polski. (Dyskutant zaznaczył, że w jego ocenie akcesja była korzystna dla Polski). W sprawie ratyfikacji umów międzynarodowych rola prezydenta jest podobna, niezależnie od trybu ratyfikacji (pewne odmienności istnieją być może przy referendum). Prezydent może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie umowy, jednakże powstaje problem praktyczny z kontrolą prewencyjną umowy. TK nie zbada bowiem zgodności całego traktatu z całą konstytucją – trzeba wskazać przedmiot kontroli. Referent opowiedział się za ograniczeniem się tylko do kontroli prewencyjnej. Jeśli natomiast chodzi o rolę prezydenta w Unii Europejskiej, to zdaniem dyskutanta Polskę powinien reprezentować w Radzie Europy ten organ, który jest kompetentny w świetle prawa wewnętrznego – a więc premier. Rada Europy zajmuje się co prawda strategią, ale podejmuje sprawy dotyczące codziennego funkcjonowania Unii (np. kwoty połowów dorsza) – jest to zatem dziedzina, w której premier, a nie prezydent, jest kompetentny.

A. Całus stwierdził, że na dzisiejszym etapie rozwoju Unii można w jej strukturach uczestniczyć na różne sposoby. Inne państwa uznają zwykle swoich premierów za właściwych do prac w ramach organizacji europejskich. Ważne także, aby śledzić aktualne prace w Unii, a ta obserwacja prowadzi do wniosku, że są to prace charakterystyczne dla rządu. Należy jednak uwzględnić udział prezydenta, gdy jest on uzasadniony.

J. Błeszyński stwierdził, że referat w sposób kompletny, precyzyjny i subtelny ukazał problemy bardzo trudne. Podstawowy wątek referatu, to znalezienie klucza do relacji prezydenta i rady ministrów. W tej sprawie argumenty odwołujące się do praktyki konstytucyjnej nie mogą być jurydycznie przekonywujące, gdyż ta rozwija się na bazie faktów dokonanych. Wyjściowe, konstytucyjne określenia roli prezydenta są bardzo ogólne i bez konkretyzacji, niemal puste. Trzeba te przepisy czytać przez pryzmat kompetencji wskazanych i w konstytucji, i w ustawach. I to jest sposób rozwiązania problemu. Dziś bowiem mamy zderzenie obszaru precyzyjnie uregulowanych kompetencji ustawowych z obszarem ujętym opisowo, wręcz w sposób literacki. A zatem ów spór kompetencyjny może rozstrzygnąć nauka, bo w jej łonie zgoda co do tego, które rozwiązania są trafne, jest możliwa.

A. Zieliński stwierdził, że w konstytucji jest wiele niejasności. Zadał pytanie, jaki może być społeczny skutek prowadzonej obecnie debaty. Czy dobrze jest, że środowisko prawnicze zabiera głos dopiero w obliczu kryzysu, a nie wcześniej, gdy decydowano o kształcie konstytucji? Można sobie wyobrazić dopracowanie konstytucji, ale – zdaniem dyskutanta – dla obywateli korzystne jest, że naczelne organy państwa prowadzą otwartą polemikę w kwestiach polityki międzynarodowej. Być może środowisko prawnicze winno zasugerować, aby politycy przestali planować zmianę konstytucji, lecz porozumiewali się podporządkowując się interesowi państwa.

J. Boć podzielił ten ostatni pogląd. Prakseologicznie i naukowo ważniejsze jest śledzenie przemian władzy w sferze wewnętrznej. Są, co bardzo ważne, projekty zmian co do władzy rządowej. Należy także zwrócić uwagę na władzę wykonawczą samorządu terytorialnego i równowagę pomiędzy samorządem terytorialnym a władzą rządową. Obywatele mają coraz więcej uprawnień, ale coraz gorszą sytuację prawną z powodu rosnącej roli władzy wykonawczej.

P. Sarnecki nie podzielił poglądu o potrzebie stworzenia w UE forum dla głów państw, zbyt wielkie są bowiem dysproporcje pomiędzy rolą i kompetencjami np. prezydenta Francji i królowej brytyjskiej. Rozpatrując problem relacji prezydenta i rady ministrów należy wspomnieć o instytucji kontrasygnaty. Dziś przysługuje ona wyłącznie prezesowi rady ministrów, w Małej Konstytucji również ministrom. Kontrasygnata wykształciła się nie tylko jako instytucja przyjęcia aktu prezydenta do realizacji, ale i odpowiedzialności za wydanie aktu wnioskowanego. Bywało w innych krajach, że odmowa kontrasygnaty powodowała dymisję rządu, a prezydent nie mógł już powołać nowego. Czy dzisiejsze spory o nominacje ambasadorów można ujmować w tym kontekście? W kwestii zmiany konstytucji należy przypomnieć, że przyjęto unormowania dotyczące współpracy organów państwa w sprawach związanych z członkostwem Polski w Unii Europejskiej. Fakt ten świadczy o tym, że obecne mechanizmy kompetencyjne nie działają prawidłowo. Wątpliwe jest także, iżby wydano planowaną ustawę kompetencyjną, tak więc zmiana konstytucji jest konieczna.

I. Lipowicz stwierdziła, że w Polsce rola premiera rośnie. Premier wymienia ministrów coraz swobodniej, równie swobodnie dobiera i wymienia współpracowników. Tymczasem konieczna jest reforma centrum. Resorty mają przestarzałą strukturę, żaden rząd nie jest dość silny i zdeterminowany, żeby zreformować sam siebie. Stąd – jako temat zastępczy – pojawia się reforma samorządów. Należy też podkreślić problem braku nominacji sędziów przez prezydenta: gdzie znajduje się granica bezczynności władzy? Taka praktyka jest demoralizująca, wpływa także na praworządność innych organów władzy. Co do udziału w Radzie Europy: ważne jest i strzeżenie suwerenności, i adekwatna reprezentacja kraju; w dyskusjach o kwotach połowu dorsza prezydent nie będzie organem właściwym.

S. Wronkowska wskazała, że problem nominacji sędziowskich będzie omawiany podczas debaty nad władzą sądowniczą. Zwróciła też uwagę, że konstytucyjne unormowania skłaniają do konfliktów. Ustawa zasadnicza wyznaczyła prezydentowi liczne, a przy tym niedookreślone zadania, lecz wyposażyła go w niewielkie instrumentarium do ich realizacji. Natomiast rada ministrów korzysta z konstytucyjnego domniemania kompetencji. Stąd skazani jesteśmy na liczenie na zdolność do negocjacji i kompromisu osób sprawujących władzę.

W odpowiedzi na głosy wypowiedziane w dyskusji M. Grzybowski przyznał rację I. Lipowicz, że państwo powinno być merytorycznie reprezentowane. Problem w tym, że dano prezydentowi bardzo wyeksponowaną rolę i trudno wywieść, że w kontaktach z Unią prezydent winien działać jedynie ad casum. Rozwiązaniem jest jedynie polityków umiejętność kompromisu, gdyż wedle prawa każda ze stron sporu może bronić swojego stanowiska. Co do problemu kontrasygnaty, miała ona zachęcać prezydenta do aktywności, ale dziś prezydent być może postrzegałby ją jako uszczuplenie swojej autonomii. W sprawie wspólnego europejskiego forum głów państw należy wskazać, że oprócz ról przypisanych głowom państwa istnieją także aspiracje głów państw. W Europie jest deficyt środków realizacji ich ról, więc być może należy takie forum stworzyć. Innym rozwiązaniem byłoby organizowanie posiedzeń Rady Europy o różnym charakterze, w tym takich, w których powinny uczestniczyć głowy państw. Zdaniem referenta prezydent praeter legem uczynił z ze swojej kompetencji czynnik hamujący nominacje, zamiast mechanizmu współdecydowania. Jest faktem, że prezydent nie korzysta ze swoich kompetencji, a ustrojodawca takiej sytuacji nie przewidział. Mamy tu do czynienia z luką prawną, nie wiadomo bowiem, jaki jest status niepowołanego asesora czy ambasadora. A. Zieliński dodał, iż jego zdaniem nie ma prawnej możliwości niepowołania sędziego, jest to jedna z gwarancji niezawisłości. J. Boć zaś przypomniał, że w sprawie braku nominacji sędziowskich wypowie się niebawem Trybunał Konstytucyjny.



Dr Paweł Kamela