KONFERENCJA NAUKOWA EKSPERCI I EKSPERTYZY W PROCESIE DECYZYJNYM
(WARSZAWA, 22 XII 2012)
zob. "Państwo i Prawo" nr 4/2013
Wspólną konferencję Komitetu Nauk Politycznych PAN oraz Komitetu Nauk Prawnych PAN otworzyli prof. G. Ulicka (UW) oraz prof. M. Wyrzykowski (UW). W referatach wprowadzających prof. H. Izdebski (UW) oraz prof. G. Rydlewski (UW), akcentując wieloznaczność pojęcia „ekspert”, podkreślali celowość przyjęcia wielopoziomowej perspektywy uwzględniającej stosowanie różnych metodologii w badaniach. Zadania eksperta lokują się bowiem na styku norm prawnych, dobrych praktyk oraz politycznej aktywności zarówno zamawiających ekspertyzy, jak i samych ekspertów.
Pierwszy panel, prowadzony przez prof. M. Kruk (INP PAN), został poświęcony statusowi eksperta i ekspertyzy na różnych etapach szeroko rozumianego procesu legislacyjnego. Etap rządowego tworzenia prawa i zaangażowania w nim ekspertów omówił prof. B. Banaszak (UWr.). W wystąpieniu tym wyeksponowano doniosłą w procesie stanowienia prawa rolę Rady Legislacyjnej, której dorobek i potencjał jest, niestety, coraz rzadziej wykorzystywany. W ocenie prof. B. Banaszaka, postępowanie niektórych uczestników procesu legislacyjnego, ze szkodą dla przejrzystości i profesjonalizmu w stanowieniu prawa, doprowadziło do ukształtowania się praktyki omijania ekspertów i Rady Legislacyjnej, m.in. przez nadanie projektowi stworzonemu na forum władzy wykonawczej charakteru projektu poselskiego oraz kierowanie do Rady Legislacyjnej założeń do projektów ustaw zamiast gotowych projektów.
Problemy definicyjne, umocowanie normatywne eksperta oraz jego polityczne uwikłanie w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie stanowiły przedmiot wystąpienia dr. P. Radziewicza (INP PAN). Regulamin Sejmu traktuje udział ekspertów jako element sejmowego mechanizmu prawodawczego. Zadaniem ekspertów jest wszakże zapewnienie „bezpieczeństwa legislacyjnego”, co jest szczególnie istotne w kontekście ewentualnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie sposób też nie docenić ochronnej funkcji ekspertów względem mniejszości parlamentarnej. Brak jest jednak jednolitych standardów odnoszących się do jakości ekspertyz i ekspertów. Procedury sejmowe nie wyeliminowały dysfunkcji związanych z wielością i zróżnicowanym statusem przedkładanych ekspertyz. Kluczową rolę odgrywa w tym względzie praktyka uczestników postępowania legislacyjnego. Z perspektywy instytucjonalnej niewątpliwie znaczenie mają dla niej art. 70 Regulaminu Sejmu, odnoszący się do obecności eksperta podczas prac komisji, oraz art. 34 ust. 8 Regulaminu Sejmu, który pozwala włączyć organ wewnętrzny Sejmu, jakim jest komisja ustawodawcza, w proces opiniowania eksperckiego.
Z perspektywy senackiego postępowania legislacyjnego analogiczne zagadnienia przedstawiła A. Karbowska-Sokołowska (Kancelaria Senatu), akcentując zarazem kluczową rolę ekspertów w selekcji informacji w dobie nieograniczonego dostępu do informacji i przepływu danych. Optymalizacja i operacjonalizacja danych pod kątem porządku obrad stanowi szczególnie istotne zagadnienie w toku prac senackich z uwagi na krótki (trzydziestodniowy) termin z art. 121 ust. 2 Konstytucji.
Drugi panel konferencji, prowadzony przez prof. A. Jamroza (UwB), rozpoczął referat M. Maciuka (Kancelaria Prezydenta) o statusie eksperta i ekspertyzy w postępowaniu legislacyjnym w Kancelarii Prezydenta. W wystąpieniu tym zaakcentowano, że współpraca ze stałymi i społecznymi ekspertami nie ogranicza się do analizy projektów aktów normatywnych, ale obejmuje również działalność prelegislacyjną i analityczną (np. ekspercki projekt zmiany Konstytucji w zakresie integracji europejskiej). Pomimo stałej obecności ekspertów w pracach Kancelarii ich działalność nie podlega rozbudowanej i szczegółowej regulacji wewnętrznej.
Status ekspertyzy w postępowaniu przed TK omówili dr K. Zaradkiewicz (UW) oraz dr A. Bodnar (UW). Zważywszy na szczególny charakter postępowania przed sądem konstytucyjnym – jako sądem prawa, dla którego podstawowe znaczenie mają ustalenia walidacyjne oraz poszukiwanie interpretacji zakwestionowanych aktów w zgodzie z Konstytucją – działalność ekspertów w postępowaniu o stwierdzenie hierarchicznej niezgodności aktów jest ograniczona. Powoływanie ekspertów budzi zresztą kontrowersje w świetle zasady iura novit curia. Ponadto TK coraz rzadziej, w porównaniu do pierwszego dziesięciolecia swego istnienia, sięga po ekspertyzy. W istotnym zakresie rolę ekspercką odgrywają jednak dopuszczone do postępowania organizacje pozarządowe, które przedstawiają opinie amicus curiae.
Referat zamykający drugi panel wygłosił dr W. Staśkiewicz (UW), który poddał analizie status i rolę eksperta w świetle kolizji między interesem publicznym a interesem partykularnym. Eksponując dynamiczne i postmodernistyczne ujęcie interesu publicznego oraz chwiejność i argumentacyjny deficyt rozumowań TK, w zakresie rekonstrukcji kolizji między interesem zbiorowym i indywidualnym na gruncie takich pojęć jak dobro wspólne czy demokratyczne państwo prawne, dr W. Staśkiewicz podkreślił konieczność wypracowania czytelnych i stabilnych reguł proceduralnych oraz gwarancji materialnych, które stworzą ramy przygotowania i oceny ekspertyz. Petryfikacja „scentralizowanego i patriarchalnego” modelu uzasadniania rozstrzygnięć przez podmioty stanowiące i stosujące prawo, a także ich niechęć wobec modelu argumentacyjnego, prowadzą do zacierania granicy między interesem publicznym a interesem partykularnym.
Trzeci panel konferencji poświęcony został zagadnieniom interdyscyplinarnym. W otwierającym referacie prof. M. Pietraś (UMCS) szczegółowo odniósł się działań i znaczenia ekspertów w Strategicznym Przeglądzie Bezpieczeństwa Narodowego. Zważywszy że celem Przeglądu była całościowa ocena stanu bezpieczeństwa narodowego, stał się on doskonałą okazją do ścisłej współpracy organów władzy publicznej z ekspertami. Wieloaspektowość zagadnienia oraz dynamika zmian zachodzących w sferze bezpieczeństwa narodowego wymagały ponadto wypracowania interdyscyplinarnego podejścia i metodologii.
Kolejny referat został wygłoszony przez prof. M. Kalińskiego (UW) i poświęcony był problematyce odpowiedzialności odszkodowawczej eksperta. Zwrócono w nim uwagę na: a) dynamiczne ujęcia należytej staranności przy ocenie działań eksperta; b) dopuszczalność i trudność w dochodzeniu roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnego działania legislacyjnego Sejmu; c) problematykę związku przyczynowego między działaniem eksperta a szkodą spowodowaną działaniem prawodawczym; d) problematykę roszczeń regresowych względem ekspertów; e) znaczenie art. 77 ust. 1 Konstytucji dla kształtowania się modelu odpowiedzialności odszkodowawczej ekspertów działających przy organach władzy publicznej.
Zamykający konferencję referat wygłosił prof. Z. Szawarski (UW), który odniósł się do: a) niezbędności ekspertów w procesie stanowienia i stosowania prawa; b) kryteriów kwalifikacyjnych; c) rozróżnienia między wypowiedzią o faktach a wypowiedzią o wartościach w pracy eksperta; d) argumentów za i przeciw istnieniu ekspertów moralnych. Ekspert, jako „dający świadectwo prawdzie”, powinien być zawsze prawdomówny i znać granice swoich kompetencji. Zarazem powinien być też światopoglądowo neutralny, gdyż „prawdy wiary, moralności, estetyki, ideologii” nie są przedmiotem racjonalnej i naukowej ekspertyzy. W konkluzji prof. Z Szawarski podkreślił, że szacunek dla autorytetu eksperta nie jest wartością stałą, a społeczność ekspertów, która nie dba o utrzymanie swojego autorytetu, przestaje być wiarygodna.
Ramy sprawozdania nie pozwalają omówić szczegółowo wygłoszonych referatów oraz głosów w dyskusji, w której brali udział m.in.: prof. K. Działocha (UWr.), mgr B. Grabowska (UW), prof. K. Kik (UJK), prof. E. Łętowska (INP PAN), prof. G. Ulicka, prof. P. Winczorek (UW) oraz prof. M. Wyrzykowski.